Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 2313/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 16 czerwca 2020 r., nr [...] o odmowie przyznania E.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dziadkiem S. A..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce. Zaskarżając wyrok w całości, Kolegium podnosiło zarzuty naruszenia:
- I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj:
- a) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 23 i art. 130 ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy poprzez uznanie, że żona osoby wymagającej opieki, która jest w podeszłym wieku i która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może opiekować się niepełnosprawnym mężem, podczas, gdy z utrwalonego orzecznictwa sądowo administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r. 1 OSK 599/20) oraz literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wyraźnie wynika, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, podczas gdy w niniejszej sprawie żona osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- b) art. 17 ust. 1 ustawy poprzez dokonanie rozszerzającej wykładni tego przepisu, podczas gdy należało przyjąć, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust 1 ustawy ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym.
- c) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a ustawy poprzez uznanie, że wnuczce osoby wymagającej opieki przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, także w przypadku, gdy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie wykonują tej opieki z różnych powodów (brak więzi z osobą wymagającą opieki, zły stan zdrowia) lecz nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas, gdy ustawodawca w sposób jasny wskazał, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy m.in. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast w niniejszej sprawie osoba wymagająca opieki S. A. posiada dwóch synów C. A. oraz T.A., którzy to synowie nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani też nie są małoletni;
- d) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy oraz art. 17 ust. 1 a pkt 2 ustawy poprzez nadanie organom administracji publicznej uprawnienia do oceny czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności do alimentacji nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia podczas gdy, organy administracji publicznej nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 17 ust 1a pkt 2, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy;
- e) art. 128 k.r.o. w zw. z art. 129 § 1 k.r.o. w zw. z art. 1008 k.c. poprzez uznanie, że wydziedziczenie synów C. A. i T.A. przez swojego ojca, ma wpływ na ciążący na synach obowiązek alimentacyjny względem swojego ojca, a tym samym na prawo przyznania wnuczce S. A. świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy wydziedziczenie przez ojca swoich synów pozostaje bez znaczenia na kwestię obowiązków dzieci w zakresie dostarczania środków utrzymania swojemu ojcu S.A.;
- f) art. 3 pkt 15 ustawy poprzez uznanie, że żona S. A., pomimo nie legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z powodu osiągniętego wieku zalicza się do kategorii osób z takim stopniem niepełnosprawności, podczas gdy art. 3 pkt 15 ustawy nie stawia jednak równości, pomiędzy osobą osiągającą wiek 75 lat a osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- g) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy - jeżeli bowiem Skarżąca uczyniła przedmiotem skargi określony akt w całości, to Sąd I instancji związany jest granicami sprawy w całości, tym samym Sąd I instancji winien dokonać oceny zgodności z prawem aktu w całości, Sąd I instancji nie był związany stanowiskiem organu w zakresie uznania przez organ, że żona osoby wymagającej opieki Z.A., pomimo nie legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z powodu osiągniętego wieku zalicza się do kategorii osób z takim stopniem niepełnosprawności.
- II. przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję Kolegium oraz decyzję organu I instancji na uznaniu, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu obu instancji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że w sprawie zostały naruszone art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego;
- c) art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona.
Wskazując na powołane wyżej podstawy skargi kasacyjnej, Kolegium wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Ponadto skarżący kasacyjnie organ oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.
Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego – na zasadzie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej "p.p.s.a.") - o rozstrzygnięcie następującego zagadnienia prawnego:
"Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) - dalej u.o.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.o.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.o.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.o.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia?".
Sprawie została nadana sygnatura I OPS 2/22.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis ten określa przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowego, a zagadnienie wstępne, będące przyczyną zawieszenia, musi mieć wpływ na wynik danego postępowania.
Takim postępowaniem jest postępowanie w sprawie I OPS 2/22, dotyczące wyjaśnienia treści przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie. Mając bowiem na uwadze, iż zarzuty naruszenia prawa materialnego zwarte w skardze kasacyjnej oparte zostały na ww. przepisach, należy uznać, że niewątpliwie treść rozstrzygnięcia, które w analizowanej sprawie zostanie wydane zależy od treści orzeczenia, które wyda skład poszerzony w sprawie o sygnaturze akt I OPS 2/22 (art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.