Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 września 2024 r., sygn. akt I OSK 2132/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 czerwca 2023 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 lutego 2023 r. (sygn. akt IV SA/Wr 451/22) w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 25 maja 2022 r. nr SKO 4318/100/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia dziecka - I. uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 lutego 2023 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 451/22; II. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 21 kwietnia 2022 r. (nr MOPS.ŚR.460.3.2022.AK); III. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Postanowieniem z 21 kwietnia 2022 r., wydanym na podstawie m.in. art 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) oraz art. 10 ust. 13 ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "Za życiem" (Dz. U. z 2020 r. poz. 1329; dalej: ustawa "Za życiem") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia dziecka posiadającego zaświadczenie o ciężkim i nieodwracalnym upośledzeniu albo nieuleczalnej chorobie zagrażającej życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wyraził pogląd o materialnym charakterze terminu z art. 10 ust. 4 ustawy "Za życiem" oraz braku możliwości jego przywrócenia, w sytuacji, gdy wniosek o wypłatę tego świadczenia nie zostanie złożony w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka.

W zażaleniu wywiedzionym od tego postanowienia strona wyraziła pogląd o procesowym, a nie materialnym charakterze terminu z art. 10 ust. 4 ustawy. Podniosła, że wniosek został przez nią złożony niezwłocznie po uzyskaniu zaświadczenia uprawniającego do wypłaty świadczenia.

Postanowieniem z 25 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ drugiej instancji podzielił pogląd organu pierwszej instancji o materialnym a nie procesowym charakterze terminu z art. 10 ust. 4 ustawy "Za życiem". Następnie podniósł, że przepisy k.p.a. dotyczące przywrócenia terminu co do zasady nie mają zastosowania do terminów prawa materialnego, albowiem przywrócenie terminu prawa materialnego dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku, gdy przepisy prawa przewidują taką możliwość. Zdaniem SKO, w sprawie, z uwagi na brak możliwości zastosowania przepisów k.p.a. dotyczących przywrócenia terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 10 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy, zasadnie organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia tego wniosku.

Postanowienie to stało się przedmiotem skargi, jaką strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z 14 lutego 2023 r. (sygn. akt IV SA/Wr 451/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę w całości podzielając stanowisko organu, że termin z art.10 ust. 4 ustawy "Za życiem" ma charakter materialny i jako taki nie podlega przywróceniu.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od w/w wyroku pełnomocnik strony skarżącej zarzucił:

1. 1) naruszenie praw amaterialnego, tj. art. 10 ust. 4 ustawy "Za życiem", poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że termin 12 miesięcy na złożenie wniosku o jednorazowe świadczenie pieniężne liczony od momentu narodzin dziecka, u którego zdiagnozowane ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu, ma charakter materialny, podczas gdy jest on terminem procesowym, co oznacza możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 w zw. z art. 59 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

W opisanym na wstępie wyroku z 27 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że już po wydaniu wyroku z 14 lutego 2023 r. Sąd zorientował się, że sprawa błędnie została zarejestrowana jako dotycząca skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze oraz że wszystkie pisma procesowe, a także zawiadomienie o rozprawie wyznaczonej na dzień 14 lutego 2022 r. zostały skierowane do SKO w Jeleniej Górze zamiast prawidłowo do SKO we Wrocławiu. Zdaniem Sądu I instancji, już ta okoliczność stanowiła podstawę do zastosowania normy z art. 179a P.p.s.a. albowiem wystąpiły przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Po przeanalizowaniu zarzutów skargi kasacyjnej oraz uwzględniając stanowisko pełnomocnika strony skarżącej zaprezentowane na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r., akcentujące konieczność respektowania wartości jaką jest jednolitość orzecznictwa sądowego w zakresie charakteru terminu z art. 10 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy "Za życiem", nadto, wskazującego na aksjologię konstytucyjną, w tym art. 2 Konstytucji RP, Sąd I instancji odstąpił od zajętego wcześniej stanowiska i przychylił się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na to, że termin ten należy traktować jako termin prawa procesowego.

Opowiadając się za wykładnią art. 10 ust. 4 ustawy "Za życiem", odmienną od tej przyjętej w wyroku z dnia 14 lutego 2023 r. a zgodną ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, Sąd miał na względzie akcentowaną przez pełnomocnika strony skarżącej powinność respektowania przez sądy administracyjne jednolitej wykładni przepisu art. 10 ust. 4 w/w ustawy, choć nie tylko. W tym kontekście przypomniał, że korzystną dla strony wykładnię art. 10 ust. 4 ustawy "Za życiem" zaprezentowały sądy administracyjne w - Rzeszowie, Gliwicach i Bydgoszczy, przyjmując w powołanych już wcześniej wyrokach, że termin z art. 10 ust. 4 zdanie pierwsze w/w ustawy należy traktować jako termin prawa procesowego. Przede wszystkim jednak Sąd I instancji uznał, że ograniczenie się w okolicznościach rozstrzyganej sprawy do językowej wykładni art. 10 ust. 4 ustawy "Za życiem" (co z kolei legło u podstaw przyjęcia w wyroku z dnia 14 lutego 2023 r., że termin z art. 10 ust. 4 tej ustawy ma charakter terminu prawa materialnego) nie jest zabiegiem wystarczającym a proces wykładni spornego przepisu wymaga uwzględnienia nie tylko dyrektyw wykładni językowej, lecz również i dyrektyw wykładni systemowej zewnętrznej, co z kolei uzasadniało przeprowadzenie wykładni spornego przepisu przy uwzględnieniu wartości wynikających z aktu nadrzędnego ustawie (tj. Konstytucji RP) takich jak - sprawiedliwość społeczna, równość wobec prawa, czy zasada uwzględniania dobra rodziny.

Mowa tu o wartościach wynikających z art. 1, art. 18, art. 71, art. 32 Konstytucji RP, a nade wszystko - wartości wpisanych w zasadę demokratycznego państwa prawa, tj. art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu I instancji, w realiach sprawy trzeba dostrzec, że przepisy prawa nie mogą stanowić pułapki dla obywateli, a tak w istocie należy ocenić sytuację faktyczną skarżącej, której odmówiono przyjęcia wniosku z uwagi na to, że wraz z wnioskiem strona nie przedłożyła zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 3 ustawy "Za życiem". W momencie zgłoszenia się do organu celem złożenia wniosku o wypłatę jednorazowego świadczenia z art. 10 ust. 1 ustawy skarżąca nie dysponowała zaświadczeniem o treści jak wymagana przez art. 4 ust. 3 ustawy albowiem nie został ukończony proces diagnozy dziecka. Niezwłocznie po otrzymaniu diagnozy, strona otrzymała zaświadczenie, że u jej dziecka zdiagnozowano ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą jego życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu.

Niezwłocznie również po tym fakcie złożyła wniosek o przyznanie jej jednorazowego świadczenia z art. 10 ust. 1 ustawy, dołączając do niego rzeczone zaświadczenie oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wspomniane świadczenie. Skoro ustawodawca wprowadził 12 miesięczny termin licząc od dnia narodzin dziecka na złożenie wniosku o wypłatę jednorazowego świadczenia z art. 10 ust. 1 ustawy "Za życiem", nie obejmując normowaniem sytuacji faktycznych związanych z obiektywnymi trudnościami w uzyskaniu zaświadczenia z art. 4 ust. 3 ustawy w w/w terminie z uwagi na długotrwały proces diagnozy dziecka oraz nie zapewniając obywatelom narzędzi procesowych, które dawałyby im prawo do obiegania się o to świadczenie po upływie terminu 12 miesięcy z uwagi na obiektywne i niezależne od nikogo trudności w uzyskaniu zaświadczenia stanowiącego niezbędny warunek formalny wniosku (jak w sprawie), to tak jak to zostało przyjęte w orzecznictwie sądowym termin z art. 10 ust. 4 ustawy "Za życiem" należy traktować jako mający charakter procesowy a nie materialny.

Tylko bowiem taki kierunek wykładni przepisu art. 10 ust. 4 ustawy daje stronie - w okolicznościach faktycznych rozstrzyganej sprawy – możliwość skutecznego ubiegania się o jednorazowe świadczenie z art. 10 ust. 1 ustawy "Za życiem" w związku z urodzeniem się dziecka, które uzyskało zaświadczenie, o jakim mowa w art. 4 ust. 3 tej ustawy, lecz z uwagi na długotrwały i trudny proces diagnozy medycznej, zaświadczenie to nie mogło zostać wydane w terminie wskazanym przez ustawodawcę jako termin na złożenie wniosku pod rygorem pozostawienia jego bez rozpoznania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło:

1. I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
2. a) art. 10 ust. 4 ustawy "Za życiem" poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin na złożenie wniosku o ustalenie prawa do jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, u którego zdiagnozowano ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą jego życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu jest terminem prawa procesowego, a nie terminem prawa materialnego;
3. 2) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że instytucja przywrócenia terminu może znaleźć zastosowywanie w stosunku do terminu na złożenie wniosku o ustalenie prawa do jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, u którego zdiagnozowano ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą jego życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu, choć jest to termin prawa materialnego i nie może być przywrócony w świetle obowiązujących przepisów prawa, i w konsekwencji, dopuszczenie ich zastosowania w odniesieniu do wniosku M. B. złożonego kilka lat po urodzeniu jej syna;
4. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
5. 1) art. 179a P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały podstawy do uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi kasacyjnej M. B., choć w okolicznościach sprawy o sygn. akt IV SA/Wr 451/22, zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 lutego 2023 r. (IV SA/Wr 451/22), brak podstaw do stwierdzenia, że:
6. a) w sprawie zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z 14 lutego 2023 r., gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu nie zostało pozbawione możności obrony swych praw, jako że znało zarzuty i towarzyszącą im argumentacją zawartą w skardze M. B. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, u którego zdiagnozowano ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą jego życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu, a także ustosunkowało się do nich w odpowiedzi na skargę, zaś na rozprawie, która odbyła się 31 stycznia 2023 r., strona skarżąca akt administracyjny nie przedstawiała nowej argumentacji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie przeprowadził dowodu,
7. b) podstawy skargi kasacyjnej M. B. od wyroku z 14 lutego 2023 r. są oczywiście usprawiedliwione (tj. pozwalające "na pierwszy rzut oka"/"od razu" ocenić je jako uzasadnione);
8. 2) art. 179a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., w związku z art. 10 ust. 4 ustawy "Za życiem" oraz art. 61a § 1, w związku z art. 58 § 1 i 2 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że nie zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, u którego zdiagnozowano ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą jego życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu na wniosek M. B. złożony 29 marca 2022 r. (zaznaczyć trzeba, że termin na złożenie wniosku o przyznanie jednorazowego świadczenia przez M. B. minął już w roku 2017);
9. 3) art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez przeprowadzenie w istocie przez Sąd I instancji dowodu z gołosłownego "twierdzenia" pełnomocnika M. B. "o zgłoszeniu się przez M. B. - przed upływem wymaganych 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka - do urzędu, celem złożenia wniosku o świadczenie, którego odmówiono jej przyjęcia" [zob. s. 8-9 uzasadnienia wyroku z dnia 27 czerwca 2023 r. (IV SA/Wr 451/22)], bez podjęcia stosownego postanowienia, mimo że sąd administracyjny może przeprowadzić dowód uzupełniający (wydając w tej sprawie postanowienie) jedynie z dokumentu i tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a kwestia, której dotyczy wskazane twierdzenie pełnomocnika M. B. nie ma wpływu na ocenę dopuszczalności przywrócenia terminu do złożenia wniosku M. B., który wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w dniu 29 marca 2022 r. (tj. kilka lat po urodzeniu się syna M. B.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jako pierwszy rozpoznaniu podlegał zarzut związany z wystąpieniem przesłanek z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zgodzić należało się z kontrolowanym Sądem, że w niniejszej sprawie Sąd ten procedując w dniu 31 stycznia 2023 r. działał w warunkach tego przepisu.

Pozbawienie strony możności obrony praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. ma miejsce w przypadku, gdy na skutek uchybień procesowych sądu strona (wbrew swojej woli) nie mogła i nie brała udziału w istotnej części postępowania jaką była rozprawa. Nie miała ponadto możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, a o uchybieniu tym można mówić, gdy godzi ono w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu. Chodzi tu o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, stwarzające sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Niezawiadomienie organu (tu: SKO we Wrocławiu) o terminie rozprawy, do takich zaniechań niewątpliwie zaliczyć należy.

Nie ma racji autor kasacji, że w sprawie naruszono przepis art. 10 ust. 4 ustawy "Za życiem" poprzez jego błędną wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłową uznaje interpretację charakteru terminu przedstawioną w zaskarżonym wyroku, który jak prawidłowo w nim wywiedziono nie ma charakteru materialnego, a procesowy.

Zgodzić należy się z kontrolowanym Sądem, że podstawowa cecha pozwalająca na zróżnicowanie terminu prawa materialnego od terminu prawa procesowego sprowadza się do odmiennych skutków uchybienia każdego z nich.

W istocie bowiem, jeżeli skutkiem upływu terminu jest powstanie, zmiana lub wygaśnięcie prawa podmiotowego, termin ma charakter materialny. Natomiast jeżeli ustawodawca łączy z upływem terminu możność dokonania czynności w postępowaniu, wówczas termin ma charakter procesowy. Brzmienie przepisu art. 10 ust. 4 ustawy "Za życiem" wskazuje, że określony w nim termin przewidziany został na dokonanie czynności procesowej, jaką jest złożenie żądania o ustalenie prawa do jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia dziecka z ciężkim i nieodwracalnym upośledzeniem albo nieuleczalną chorobą zagrażającą życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu. Zastrzeżona w tym przepisie reakcja na nieterminowe złożenie podania ma charakter czysto procesowy, nie skutkuje pozbawieniem prawa do świadczenia, lecz pozbawieniem skuteczności wniosku o jego wypłatę, co potwierdza również tezę, iż termin z art. 10 ust. 4 ustawy "Za życiem" jest terminem prawa procesowego, w związku z czym może podlegać przywróceniu na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a., jak trafnie wywiódł Sąd I instancji

Odmienna interpretacja, w wielu stanach faktycznych gdy diagnostyka chorego dziecka jest długa, trwająca miesiące, a nawet jak w tym przypadku lata, uniemożliwiałaby osobom uprawnionym skorzystanie z jednorazowego świadczenia, co jest nie do pogodzenia także z systemowymi wartościami konstytucyjnymi, na co zasadnie zwrócono uwagę w kontrolowanym uzasadnieniu.

W świetle powyższych rozważań wątpliwości nie mogła również budzić prawidłowość zastosowania art. 179 a. P.p.s.a.

Sąd I instancji nie naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Za dowód przeprowadzony w sprawie nie mogło zostać uznane oświadczenie pełnomocnika M. B., który wskazał, że przed upływem 12 miesięcy od urodzenia dziecka odmówiono przyjęcia wniosku o świadczenie z uwagi na niezałączenie zaświadczenia lekarskiego. Oświadczenie to nie spełnia przesłanek z art. 106 § 3 P.p.s.a. Zawarta w nim treść nie mogła więc mieć żadnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.