Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1117/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2009 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Prezydent m. st. Warszawy, po rozpatrzeniu złożonego w dniu 13 października 1948 r. wniosku Z. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie, przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2008 r. J. B. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 2004 r., wskazując, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność jego ojca. Dodał, że Z. był tylko właścicielem gruntu, natomiast budynek (dom mieszkalny) wzniesiony na tym gruncie przez jego ojca, był własnością jego rodziny. Okoliczność ta obligowała organ do uznania za stronę postępowania w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej również spadkobierców J. B. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r. i wskazało, że postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji wydanej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) może toczyć się jedynie na żądanie byłego właściciela gruntu lub jego następcy prawnego, gdyż tak wynika z art. 7 dekretu.
J. B. nie był natomiast właścicielem nieruchomości, ani jego następcą prawnym. Organ podał, że o braku posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 274/05.
Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast J. B. nie posiada legitymacji do wystąpieniem z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. B. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 721/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2009 r.
Na skutek skargi kasacyjnej J. B., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 664/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 17 § 2, 19 i 20 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. NSA wskazał, że uchylenie zaskarżonego orzeczenia z uwagi na jego wydanie przez skład, w którym dwóch jego członków ulegało wyłączeniu, uniemożliwiło ocenę merytoryczną tego wyroku.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i stwierdził, że postępowanie zwykłe toczyło się z wniosku Z. o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. Podstawą zatem dla ustalenia stron tego postępowania był art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. zgodnie z którym, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby ich prawa reprezentujące – uprawnieni byli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym. W związku z powyższym stroną takiego postępowania jest właściciel nieruchomości, bądź jego następcy prawni.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący swój interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej wywodzi z faktu, iż przedmiotowa nieruchomość, stanowiła własność jego ojca – J. B., który nabył ją od poprzedniego właściciela na mocy umowy kupna – sprzedaży zawartej w 1934 r. Wskazano jednak, że powoływana przez skarżącego umowa była umową przyrzeczenia, a tym samym nie spowodowała zmiany właściciela nieruchomości. Umowa była bowiem umową cywilno-prawną zobowiązującą do zawarcia w przyszłości umowy kupna - sprzedaży nieruchomości, natomiast nie była to umowa już przenosząca własność nieruchomości na nabywcę. Tym samym nie przeniosła ona na J. B., a tym bardziej na jego następcę prawnego, własności nieruchomości. Właścicielem nieruchomości pozostał Fundusz [...].
Skoro zatem J. B. nie był właścicielem nieruchomości przy ul. [...] to, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, również jego następca prawny nie ma tego prawa, a w związku z tym nie ma on interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r., który przysługuje wyłącznie stronie postępowania.
Wskazano jednocześnie, że kwestia interesu prawnego skarżącego w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2004 r. była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w prawomocnym wyroku z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 274/05 uznał, że J. B. nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 836/10 rozpoznając skargę kasacyjną J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1489/09 oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazał, że zarówno materiał sprawy, jak i oświadczenia skarżącego są wystarczające do ustalenia, że skarżącemu nie przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. Za takimi ustaleniami przemawia również treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 652/08.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł J. B., domagając się:
- - uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi, który wydał orzeczenie;
* względnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2009 r. i z dnia [...] grudnia 2008 r.;
* zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.
- a) art. 157 § 2 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest uprawniony do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy;
- b) art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest następcą prawnym dotychczasowego właściciela;
- c) art. 62 Kodeksu zobowiązań oraz art. 63 § 1 Kodeksu zobowiązań i 66 § 1 k.c. w zw. z art. 5 k.c., poprzez przyjęcie braku interesu prawnego skarżącego wynikającego z umowy przedwstępnej;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- a) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 141 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., 61 § 1 i 4 k.p.a., art. 157 § 2 i 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, art. 62 Kodeksu zobowiązań i art. 63 § 1 Kodeksu zobowiązań i art. 66 § 1 k.c. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji na skutek aprobaty stanowiska naruszającego art. 28 k.p.a., że J. B. nie przysługiwał przymiot strony i nie może żądać wszczęcia postępowania z mocy art. 61 § 1 i 4 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., które to stanowisko nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym;
- b) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 141 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. Postępowanie administracyjne poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji na skutek aprobaty stanowiska, że J. B. nie przysługiwał przymiot strony w sytuacji, gdy w chwili składania wniosku o przyznanie własności czasowej uznawany był za stronę postępowania na mocy przepisów rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. i przymiot strony utracił wskutek upływu czasu związanego z nierozpoznaniem wniosku w terminie;
- c) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 141 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym i sądowym w związku z art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a.
Naczelny i Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do kwestii posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym. Zagadnienie to ma zasadnicze znaczenie, bowiem zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio.
Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem obfitej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej.
W analizowanej sprawie jest bezspornym, że skarżący nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie.
W tych okolicznościach Sąd I instancji zasadnie stwierdził brak po stronie skarżącego legitymacji do żądania wszycia postępowania w trybie art. 157§2 kpa.
Kwestia tytułu prawnorzeczowego skarżącego do nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 4 10 1993r. sygn. IV SA 785/930 oraz (wyrok z dnia 20 05 2011r sygn. I OSK 836/10 W wyrokach tych Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że skarżący oraz jego poprzednik prawny nie nabyli tytułu własności do wskazanej powyżej nieruchomości zatem nie mają przymiotu strony w postępowaniach jej dotyczących.
Zgonie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.
W rozpoznawanej sprawie nie zaszły nowe okoliczności po wydaniu wspomnianych wyżej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zatem zawarte w tych wyrokach ustalenia są dla Naczelnego Sadu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie wiążące.
Z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art.28 k.p.a. w powiązaniu z innymi przepisami postępowania administracyjnego są nieusprawiedliwione.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 63 §1 i 66 §1 k.p.a. w zw. z art. 5 k.c. to zauważyć należy, że jest on także niezasadny. Kwestia naruszenia zasad współżycia społecznego określona w art.5 k.c. może być podnoszona jedynie w postępowaniu cywilnym.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art., 184 p.p.s.a.