Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2134/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2494/19 oddalił skargę N. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła N. S. zaskarżając wyrok w całości. Działając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego:

1. art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. poz. 339), powoływanego dalej jako "dekret", przez błędną wykładnię i nieuwzględnienie okoliczności, że poprzednik skarżącej dobrowolnie nie oddał prawa własności nieruchomości, jak również nie otrzymał żadnej nieruchomości w ramach rekompensaty ani odszkodowania;
2. art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. poz. 341 ze zm.) przez przyjęcie, że decyzja pozbawiająca prawa własności nieruchomości nie musiała być stronie doręczona i nie naruszało to prawa strony do zaskarżenia decyzji (a przecież powodowało, że decyzja stawała się ostateczna i odbierała prawo własności nieruchomości). Nadmienić należy, że brak możliwości ubiegania się o wznowienie postępowania i podnoszenia zarzutów w takim postępowaniu, albowiem, skutecznie nie doprowadzi to już w tym trybie do uzyskania przez skarżącą jakiejkolwiek zapłaty rekompensaty czy odszkodowania z uwagi na upływ terminów;
3. art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez brak zastosowania w niniejszej sprawie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w całości ewentualnie o wydanie orzeczenia zmieniającego i stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...] grudnia 1954 r. w zakresie dotyczącym przejęcia nieruchomości J. P. oraz wniosła o zwolnienie skarżącej od obowiązku zapłaty wpisu od skargi, ponieważ skarżąca nie jest w stanie ponieść tych kosztów bez uszczerbku dla siebie i swojej rodziny. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w fakt położenia nieruchomości w pasie granicznym nie budzi wątpliwości, gdyż w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia miejscowość Z., na terenie której znajduje się nieruchomość, znajdowała się na terenie powiatu [...], który był powiatem granicznym. Przejęcie na rzecz Państwa danej nieruchomości w świetle dekretu było uzależnione od dwóch przesłanek: położenia nieruchomości ziemskiej w obrębie pasa granicznego, nie pozostawania tej nieruchomości w faktycznym władaniu jej właściciela bądź w przypadku jej uprawiania przez osoby trzecie przy jednoczesnym niezamieszkiwaniu jej właściciela na miejscu. Skarżąca potwierdziła, że z powodu przesiedlenia na [...] właściciel od 1947 r. nie zamieszkiwał na miejscu, a bardzo duża odległość uniemożliwiała mu faktycznie władanie gospodarstwem w Z. w województwie [...], co nie zmienia faktu, że pozbawiono go konstytucyjnie chronionego prawa własności. W ocenie skarżącej, niezwykle krzywdzące i niezasługujące na aprobatę jest pozbawienie prawa własności ojca skarżącej bez żadnej rekompensaty. Tym samym uregulowania prawne pozwalające w świetle prawa na odebranie prawa własności nieruchomości wbrew woli właściciela i dodatkowo bez rekompensaty powinny być uznane za nieważne. Powołała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2013 r. sygn. akt l OSK 324/12 stwierdził, że jeżeli nieruchomość nie znajdowała się we władaniu właściciela, to organ orzekający nie miał obowiązku poszukiwania jej właściciela tylko dlatego, aby doręczyć mu orzeczenie nacjonalizacyjne. Zaś w ocenie organów, istotą dekretu miało być jednak to, że nieruchomość nie pozostawała w faktycznym władaniu właściciela, niezależnie od przyczyn. Skoro nieruchomości położone na terenach określonych w dekrecie jednostek administracyjnych zostały opuszczone przez swych właścicieli, to Państwo mogło je przejąć na własność, przy czym sposób opuszczenia gospodarstwa nie miał znaczenia z punktu widzenia przesłanek dekretu do jego nacjonalizacji. Organ podał, że orzeczenie było wywieszone na tablicy ogłoszeń od [...] stycznia 1955 r. do [...] lutego 1955 r. oraz zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. nr [...] z [...] kwietnia 1955 r. pod poz. [...] pkt [...], co nie zmienia faktu, że J. P., a następnie jego spadkobiercy,, zostali pozbawieni prawa własności nieruchomości bez żadnej rekompensaty przez Państwo na mocy dekretu. Wojewoda [...] wskazał, że Ministerstwo podjęło inicjatywę projektu ustawy przewidującą rekompensatę za nieruchomości przejęte m.in. na podstawie przepisów dekretu, z chwilą uchwalenia stanowić będzie faktycznie podstawę dochodzenia odszkodowania bądź rekompensaty, ale w ocenie skarżącej, tym bardziej winno to stanowić podstawę stwierdzenia nieważności w trybie art.156 K.p.a.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Przed przystąpieniem do oceny wniesionego środka zaskarżenia należy zauważyć, że skarżąca wprawdzie wskazała, że zarzuty kasacyjne opiera wyłącznie na obrazie prawa materialnego, to jednak tylko zarzuty naruszenia art. 1 dekretu i art. 156 K.p.a. można tak zakwalifikować. Zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym należy zakwalifikować do naruszeń prawa opartych o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przepisy art. 75 ww. rozporządzenia należy zaliczyć bowiem do przepisów postępowania.

Należy dodatkowo wskazać na niedokładność skargi kasacyjnej w zakresie wskazania na naruszenie art. 1 dekretu i art. 156 K.p.a. Przepisy te składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów), zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżąca miała na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom.

Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął rozumienie art. 1 dekretu nie uwzględniając okoliczności, że poprzednik skarżącej dobrowolnie nie oddał prawa własności nieruchomości i nie otrzymał żadnej nieruchomości w ramach rekompensaty ani odszkodowania.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki oddalił skargę N. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...] grudnia 1954 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonych w gromadzie Z., gmina Z., pow. [...], o łącznej powierzchni 895,86 ha gruntu z zabudowaniami, drzewostanami i urządzeniami gospodarczymi wraz z przysługującymi tym gospodarstwom prawami i przynależnościami, wolne od długów i ciężarów z wyjątkiem służebności gruntowych, a niebędące w faktycznym władaniu właścicieli, wymienionych w załączonym do orzeczenia wykazie. W wykazie tym pod pozycją [...] wymieniona została także nieruchomość J. P. o obszarze 6,73 ha, z budynkami. Wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionego orzeczenia w zakresie dotyczącym przejęcia nieruchomości J. P. wystąpiła jego następczyni prawna N. S. wskazując na brak jakichkolwiek podstaw do przejęcia nieruchomości oraz otrzymanie odpisu orzeczenia dopiero w połowie 2016 r.

Sąd I instancji przyjął ustalenia prawne i faktyczne organów administracyjnych wskazujące, że przedmiotowe gospodarstwo zostało przejęte na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Tym samym skuteczność przejęcia na rzecz Państwa danej nieruchomości na podstawie przepisów cytowanego dekretu była uzależniona od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: 1) położenia nieruchomości ziemskiej w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz.U. R.P. z 1937 r. Nr 11, poz.

83. oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnostawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego oraz 2) nie pozostawania tej nieruchomości w faktycznym władaniu jej właściciela bądź w przypadku jej uprawiania przez osoby trzecie przy jednoczesnym niezamieszkiwaniu jej właściciela na miejscu.

W dacie wydania zaskarżonego orzeczenia miejscowość Z., na terenie której położona była nieruchomość poprzednika prawnego wnioskodawczyni, znajdowała się na terenie powiatu [...], który był powiatem granicznym. Z tego względu cały jego obszar, zgodnie z art. 10 rozporządzenia o granicach Państwa, został uznany za pas graniczny. Z uzyskanej z Archiwum Państwowego w L. treści karty przesiedleńczej nr [...] z [...] lipca 1947 r. wydanej przez Państwowy Urząd Repatriacyjny Pow. Oddział w B., wynika, że J. [J.] P. wraz z żoną H. [C.] i córką N. został przesiedlony w ramach akcji Wisła do miejscowości B. w obecnym województwie [...], co zostało także potwierdzone przez skarżącą w piśmie z [...] sierpnia 2013 r. Sąd uznał, że obie przesłanki z art. 1 dekretu zostały zatem spełnione. Sąd wskazał przy tym, że przepisy dekretu nie wnikały, z jakiego powodu nieruchomości nie pozostają w faktycznym władaniu, istotny był tylko sam fakt nie pozostawania w faktycznym władaniu właściciela. Sąd wyjaśnił, że wśród przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji nie zostało przewidziane kryterium odwołujące się do krytycznej oceny obowiązujących w latach powojennych przepisów o charakterze nacjonalizacyjnym prowadzących do – jak wskazała skarżąca - krzywdzącego odebrania jej ojcu własności bez odszkodowania.

Sąd uznał także, że stosownie do obowiązującego w chwili orzekania o przejęciu gruntów we wsi Z. przepisu art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...] grudnia 1954 r. zawierało niezbędne elementy decyzji administracyjnej. Odnośnie do zarzutu niedoręczenia żonie J. P., C. P., zaskarżonego orzeczenia Sąd uznał, że skoro przesłanką konieczną ustalenia przez organ orzekający było stwierdzenie, czy nieruchomość znajduje się w faktycznym władaniu jej właściciela, to doręczenie orzeczenia nie było konieczne. Co jednak istotniejsze dla wprowadzenia kontrolowanego orzeczenia do obrotu, to fakt, że orzeczenie było wywieszone na tablicy ogłoszeń od [...] stycznia 1955 r. do [...] lutego 1955 r. oraz zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. nr [...] z [...] kwietnia 1955 r. pod poz. [...] pkt [...]. Końcowo Sąd podkreślił, że niedoręczenie orzeczenia nacjonalizacyjnego osobom, o których prawach ono orzekało mogłoby co najwyżej być przesłanką wznowienia postępowania, nie może natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo zatem uznały, że orzeczenie z [...] grudnia 1954 r. nie narusza prawa nie tylko rażąco, ale także nie narusza prawa w ogóle.

Argumentacja przedstawiona jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a która była w istocie rzeczy powtórzeniem zarzutów zgłoszonych w skardze, nie wnosiła do sprawy nic nowego, stanowiąc tylko polemikę z trafnymi poglądami Sądu Wojewódzkiego.

Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone we wskazanych województwach, w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa oraz w powiatach biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Przepis ten miał zastosowanie także do nieruchomości położonych na wskazanym wyżej obszarze, a pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeżeli właściciel nie zamieszkiwał na miejscu (ust. 2). Utrata własności na podstawie orzeczenia starosty następowała w odniesieniu do właściciela, któremu następnie na podstawie, obowiązującego w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia, art. 5 ust. 1 i 2 dekretu służyło prawo otrzymania tytułem ekwiwalentu na własność gospodarstwa w miejscu ponownego osiedlenia lub mienia nierolniczego. Prawo do zgłoszenia wniosku o przydział mienia wygasło po upływie dwóch lat od daty wydania ostatecznego orzeczenia o przejęciu nieruchomości lub uprawomocnienia się orzeczenia I instancji. Do wydania prawidłowej decyzji, mającej charakter konstytutywny, konieczne było ustalenie dwóch przesłanek, a mianowicie ziemskiego charakteru nieruchomości leżącej na terenach wskazanych w tym przepisie oraz niepozostawanie nieruchomości w faktycznym władaniu właściciela w chwili wydawania decyzji o przejęciu. Tak ukształtowana regulacja prawna powoduje, że rozstrzygające znaczenie dla oceny legalności kwestionowanego orzeczenia nacjonalizacyjnego ma to, czy nieruchomość miała charakter "ziemski", czy rodzice skarżącej faktycznie władali przedmiotową nieruchomością, i czy wówczas zamieszkiwali w miejscu położenia nieruchomości. Wskazane okoliczności nie były jednak w żaden sposób sporne w rozpoznawanej sprawie.

Stosownie zaś do utrwalonego orzecznictwa sposób opuszczenia gospodarstwa nie ma znaczenia z punktu widzenia przesłanek przejęcia w drodze dekretu nieruchomości, choć z punktu widzenia moralno-etycznego pozbawienie własności przemocą rodzi jednoznacznie negatywne oceny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego do 2003.12.31 w Warszawie z 23 listopada 1998 r. IV SA 2144/96). Akcja "Wisła" stanowi przedmiot kontrowersji w aspekcie prawnym i historycznym, to nie ulega jednak wątpliwości, że skutki dekretu stanowiącego podstawę wydania decyzji, którego celem było przejęcie na własność Państwa nieruchomości należących do osób wysiedlonych z południowo-wschodniej Polski w ramach akcji, nie zostały uchylone (por. K. Bortnik: Akcja "Wisła" w polskiej historiografii krajowej, (w:) Historic@ - półrocznik Instytutu Historii Uniwersytetu Rzeszowskiego nr 1, czerwiec 2007 r., s. 102 i n., wyrok Sadu Okręgowego w Lublinie z 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt I C 803/10, System Informacji Prawnej LEX). W tym nie została zrealizowana - wskazywana przez skarżącą kasacyjnie - inicjatywa prawodawcza przewidująca rekompensatę. Niezależnie zatem od braku podstaw do kwestionowania poczucia doznania krzywdy ze strony skarżącej należało uznać, że zachodzą w niniejszej sprawie wskazane w art. 1 ust. 1 dekretu przesłanki. Skład orzekający nadmienia także, że w pełni podziela oceny i wnioski zawarte w zaskarżonym wyroku odnoszące się do orzecznictwa w nim omówionego. Odmienna ich ocena, dokonana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stanowi bowiem jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym przypomnieć trzeba, że w ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że decyzja pozbawiająca prawa własności nieruchomości nie musiała być stronie doręczona, pomimo że naruszało to prawo strony do zaskarżenia decyzji. Tak sformułowany i uzasadniony zarzut wymaga przytoczenia treści kwestionowanych przepisów. Stosownie do art. 75 ust. 1 cyt. rozporządzenia każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Przepis ten ustanawiał zatem normę wskazującą elementy istotne decyzji administracyjnej. W żaden sposób nie odnosił się do problematyki doręczenia decyzji administracyjnej, która natomiast znalazła unormowanie w rozdziale VII rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym pt. "Wezwania i doręczenia" w art. 22 - 35. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 75 ust. 1 ww. rozporządzenia nie można również zwalczać – jak wskazano w uzasadnieniu tego zarzutu - braku możliwości ubiegania się o wznowienie postępowania i podnoszenia zarzutów w takim postępowaniu w celu doprowadzenia do uzyskania przez skarżącą jakiejkolwiek zapłaty rekompensaty czy odszkodowania, z uwagi na upływ terminów.

Ponownie należy podkreślić, że mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd drugiej instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi.

Ostatecznie zatem należało uznać, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, gdyż Sąd I instancji nie naruszył art. 1 dekretu ani art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnośnie do wniosku skargi kasacyjnej sprowadzającego się do ewentualnego wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia zmieniającego i stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...] grudnia 1954 r. w zakresie dotyczącym przejęcia nieruchomości J. P. wyjaśnić należy, że sądowa kontrola administracji publicznej przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (autorem rozstrzygnięcia adresowanego do jednostki), którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie tego sporu przez sąd administracyjny sprowadza się do utrzymania w mocy zaskarżonego aktu albo wyeliminowania go z obrotu prawnego. Rezultatem rozstrzygnięcia sądu nie jest konkretyzacja normy prawnej, lecz kontrola tej konkretyzacji, dokonanej przez organ administracyjny, z punktu widzenia zgodności z prawem (por. wyroki NSA z: 20 lutego 2013 r., II GSK 99/11; 20 lutego 2013 r., II GSK 77/11; 21 lutego 2013 r., II GSK 23/11). Orzeczenia sądu administracyjnego mają charakter kasacyjny, a podstawą orzekania jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy prowadzące adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej) a organem administracji postępowanie administracyjne. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), które obrazują stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego orzeczenia. Sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracji publicznej i nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.