Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2981/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W uzasadnieniu na wstępie Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako "Minister" lub "organ") z dnia [...] września 2016 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Ministra z dnia [...] października 2015 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] marca 1964 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność F. K. i przyznaniu wyżej wymienionemu z tytułu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie kwoty 125.859,60 zł (dalej jako "decyzja wywłaszczeniowa").
Orzeczeniem z dnia [...] marca 1964 r., Prezydium Rady Narodowej Miasta P., Urząd Spraw Wewnętrznych, orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. W., zapisanej w Księdze Wieczystej Sądu Powiatowego dla Miasta P., tom I, wykaz 5, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 34.961 m², stanowiącej własność F. K. W dniu 8 sierpnia 2013 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania wystąpiły A. R. i D. R. oraz A. Kz. Osoby te wykazały zarazem, że są spadkobiercami F. K. W uzasadnieniu wniosku zarzucono przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego z naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64, dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa") w postaci braku udziału biegłych na rozprawie administracyjnej, co według skarżących stanowiło rażące naruszenie prawa, jak również podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania.
Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P., Urzędu Spraw Wewnętrznych, z [...] marca 1964 w części dotyczącej odszkodowania z tytułu działki nr [...]. W uzasadnieniu Minister odniósł się do zarzutu naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej i stwierdził, że wskazane we wniosku uchybienie nie ma charakteru rażącego i z tego względu nie spełnia przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. o stwierdzeniu nieważności decyzji. Minister wskazał ponadto, iż brak udziału biegłego w rozprawie wywłaszczeniowej nie miał w rozpoznawanej sprawie znaczenia skoro na rozprawę nie stawił się właściciel wywłaszczonej nieruchomości, który został o niej prawidłowo powiadomiony. Zdaniem organu nieobecność właściciela na rozprawie świadczy o tym, iż nie kwestionował on samego wywłaszczenia, ani wysokości odszkodowania, a z protokołu wynika, że właściciel nieruchomości kwestionował jedynie sposób zapłaty odszkodowania, nie zaś jego wysokość.
Minister zauważył również, że biegli brali udział w ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Minister uznał, że odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej kwocie.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] września 2016 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa, na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2015 r.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. R. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.c. w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, sprowadzające się do tego, że Minister dopuścił się naruszenia art. 21 ustawy poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, Prezydium Rady Narodowej Miasta P. nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, mimo że w rozprawie wywłaszczeniowej nie brał udziału biegły; naruszenie art. 21 ww. ustawy poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie tego przepisu tylko wtedy, gdy uchybienie to miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania i wreszcie naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że archiwalny materiał dowodowy nie potwierdza aby F. K. kwestionował wysokość odszkodowania. W odpowiedzi na złożoną skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 31 marca 2017 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu zauważył, że spór między Ministrem i skarżącą dotyczy kwestii, czy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta P., Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1964 r., w części dotyczącej odszkodowania na rzecz F. K. za wywłaszczenie z nieruchomości w kwocie 125.859,60 zł, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa Zarzut skarżącej sprowadza się przy tym do zakwestionowania prawidłowości przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, w którym organ orzekający nie wysłuchał w toku rozprawy biegłego, do czego był zobowiązany w oparciu o art. 21 ustawy wywłaszczeniowej.
W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca dopatruje się rażącego naruszenia przez Ministra art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w świetle niekwestionowanego przez Ministra faktu nieobecności biegłego na rozprawie w dniu 24 marca 1963 r. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie organ orzekający o odszkodowaniu dysponował operatem szacunkowym sporządzonym przez powołanego przez siebie biegłego. W sprawie nie jest sporne, że wysokość odszkodowania została ustalona w sposób prawidłowy, odpowiadający przepisowi art. 8 ust 6 pkt 3 ustawy, przy uwzględnieniu obowiązującego wówczas w zakresie cen sprzedaży nieruchomości zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. Następnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że wysokość tego odszkodowania nie była ustalona według cen rynkowych. Jednak oceny zgodności aktu administracyjnego z prawem w aspekcie zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania tego aktu.
W konsekwencji brak wysłuchania biegłych na rozprawie w ocenie Sądu pierwszej instancji nie miał znaczenia dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Podobnie Sąd odniósł się do rozstrzygnięcia, czy spadkodawca skarżącej kwestionował wysokość odszkodowania czy też tylko jego rozłożenie na raty. Ocenił, że brak zgody strony co do wysokości odszkodowania w ustalonej przez biegłego wysokości, nie może stanowić o niezgodności z prawem przedmiotowej decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd uznał, że brak biegłych na rozprawie nie przesądza o nieważności decyzji odszkodowawczej.
W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie brak jest dowodów na przyjęcie, że rzeczone uchybienie proceduralne spowodowało przyznanie odszkodowania w kwocie niższej niż wynikało to z obowiązujących wówczas przepisów. Dla oceny ważności decyzji wywłaszczeniowej nie ma również znaczenia, czy przyznane odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone byłemu właścicielowi.
Następnie za bezzasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że F. K. faktycznie kwestionował wysokość odszkodowania przyznanego mu w decyzji wywłaszczeniowej. Biorąc pod uwagę fakt, że od zakończenia przedmiotowego postępowania upłynęły 53 lata jedynymi materiałami, na których bazować mógł Minister, a następnie Sąd, w kontekście ewentualnego sprzeciwu właściciela nieruchomości, są archiwalne dokumenty z lat 60. Zdaniem Sądu interpretacja zawartego w nim oświadczenia właściciela nie nasuwa wątpliwości i prowadzi do uznania, że przedmiotem kwestionowania nie była wysokość odszkodowania, ale sposób jego zapłaty. Ocena taka jest tym bardziej uzasadniona, iż wysokość odszkodowania wynikała wówczas ze sztywnych stawek ceny sprzedaży nieruchomości, a zatem możliwość jej negocjowania była w istocie wyłączona.
Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca słusznie zauważyła, iż udział właściciela nieruchomości w rozprawie wywłaszczeniowej nie był obowiązkowy, to jednak nieobecność taka w sytuacji braku zgody na wysokość orzekanego odszkodowania poddaje w wątpliwość twierdzenia, iż nie akceptował on rozstrzygnięcia organu. Trafnie zwrócił uwagę przy tym Minister, że F. K. nie złożył odwołania od decyzji wywłaszczeniowej. Innymi słowy, nie skorzystał on z możliwości kwestionowania wysokości odszkodowania w administracyjnym toku instancji.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. R. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i zarazem błędne uznanie, że organ II instancji, tj. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie naruszył:
1/ przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez niesłusznie utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., mimo że decyzja ta powinna zostać uchylona w całości, albowiem organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 K.p.a. poprzez błędną ich wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość orzeczeniem z dnia [...] marca 1964 r. (nr [...]) Prezydium Rady Narodowej Miasta P. nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, mimo że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły, a zatem odszkodowanie zostało ustalone na podstawie wyników rozprawy bez wysłuchania na niej opinii biegłego powołanego przez organ wywłaszczeniowy, a zatem zachodziły przyczyny do stwierdzenia przez organ I instancji nieważności decyzji z dnia [...] marca 1964 r., 2/ przepisu art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie tego przepisu tylko wtedy, gdy uchybienie to miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, 3/ przepisu art. 7 w związku z art. 77 i 90 K.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że archiwalny materiał dowodowy nie potwierdza, aby F. K. kwestionował wysokość odszkodowania, podczas gdy takiego wniosku nie sposób wyprowadzić z treści protokołu z dnia [...] grudnia 1963 r.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie należy wskazać, że kwestionowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, mającego na celu kontrolę prawidłowości orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] marca 1964 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność F. K. i przyznaniu wyżej wymienionemu z tytułu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie kwoty 125.859,60zł.
Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Przy tym należy pamiętać, iż oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7 i w związku z art. 77 i 80 K.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że archiwalny materiał dowodowy nie potwierdza, aby F. K. kwestionował wysokość odszkodowania.
Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie organ wyjaśnił sprawę prawidłowo i poprawnie ją rozważył, a uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury. W szczególności trzeba zważyć, iż ustalony w powyższym zakresie stan faktyczny w sprawie znajduje odzwierciedlenie w zebranych dowodach. Jak wynika bowiem z akt archiwalnych sprawy nr [...], F. K. został powiadomiony o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym. Z protokołu z [...] grudnia 1963 r. wynika, że A. K., syn F. K. oświadczył, że właściciel nieruchomości nie zgadza się na dobrowolną sprzedaż działki ze względu na spłacenie odszkodowania w ratach, a nie jednorazowo. Mimo prawidłowego powiadomienia właściciel nieruchomości nie stawił się na rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu [...] marca 1964 r. F. K. nie złożył odwołania od decyzji wywłaszczeniowej, co oznacza, że nie skorzystał on z możliwości kwestionowania wysokości odszkodowania w administracyjnym toku instancji.
Wszystkie wyżej wskazane okoliczności, nie potwierdzają aby F. K. kwestionował wysokość odszkodowania, a jedynie kwestionował w trakcie toczącego się postępowania wywłaszczeniowego sposób jego zapłaty.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. (z uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że skarżącej kasacyjnie chodzi o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa) w związku z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez uznanie, iż ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość Prezydium Rady Narodowej Miasta P. nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, mimo że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły.
Należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący i prawie jednolity jest pogląd, że brak udziału biegłych w rozprawie przeprowadzanej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09; z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn.. akt I OSK 228/10; z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1826/12; z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 374/13; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/12; z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2380/14; z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3447/15; z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 202/16; z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2168/16 – wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko powyższe podziela.
Wyjaśnić trzeba, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegała na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby, na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (MP nr 72,poz. 335).
W związku z tym brak biegłego na rozprawie, przy braku możliwości zmiany dokonanej przez niego wyceny, nie miał wpływu na wysokość ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania. Istotne jest również, że F. K. nie stawił się na rozprawie, a wobec tego nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania.
Mając powyższe na uwadze, prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak biegłego na rozprawie nie może być uznany za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Przepis art. 138 K.p.a. reguluje zakres kompetencji organu odwoławczego, który ukształtowany jest przez konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która została rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę, która może być tożsama z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, co stanowi podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Skoro organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] października 2015 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności jest prawidłowa, to nie można mu zarzucić naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Ponieważ przepis art. 145 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia Sądu oddalającego skargę, to nie mógł być skuteczny zarzut jego naruszenia.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, dlatego w oparciu o art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Sąd nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania Prezydenta Miasta P. o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem przepisy art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 887/12, CBOSA).