Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Op 109/21, po rozpoznaniu skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, w pkt 1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 4 marca 2021r., w pkt 2) stwierdził, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w K. dopuścił się bezczynności, w pkt 3) stwierdził, że bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 4) przyznał od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1.000 złotych, 5) wymierzył Dyrektorowi Powiatowego Urzędu Pracy w K. grzywnę w wysokości 1.000 złotych.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata z urzędu, zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 4 tego wyroku, tj. w części oddalającej wniosek skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej ponad kwotę 1.000 zł.
Wniesiono o zmianę wyroku w zaskarżonej części i przyznanie od Dyrektora PUP w K. sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w części żądającej przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ponad kwotę 1.000 zł.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty, wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu znacząco zaniżył kwotę przyznanej sumy pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor PUP w K., wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w zaskarżonej części, jest zgodny z prawem.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu była bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. w rozpoznaniu wniosku M. P. o umorzenie zaległości wynikającej z decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2017 r., o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 3572, 50 zł. Decyzja ta stała się ostateczna wobec jej niezaskarżenia.
W dniu 10 marca 2021 r. do organu wpłynął wniosek strony o umorzenie zaległości, na które udzielono mu odpowiedzi pismem datowanym omyłkowo na dzień 7 marca 2021 r., albowiem – jak wskazał organ w piśmie z dnia 13 października 2021 r. – winna być to data 7 kwietnia 2021 r. W piśmie tym poinformowano stronę, że nie spełnia warunków do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, bowiem nie minął okres przedawnienia od daty wydania decyzji o zwrocie z dnia [...] lipca 2017 r. Dyrektor PUP pouczył stronę, że przysługuje jej uprawnienie do złożenia wniosku o odroczenie terminu spłaty do czasu ukończenia odbywania kary więzienia.
Udzielona informacja była w ocenie skarżącego niewystarczająca, w związku z czym, w dniu 14 maja 2021 r. wniósł ponaglenie do Wojewody Opolskiego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. Wojewoda Opolski – na podstawie art. 37 § 6 K.p.a. – nie stwierdził bezczynności Dyrektora PUP w K., ani przewlekłości.
Dyrektor PUP w K. w dniu 9 czerwca 2021 r. wszczął postępowanie w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia i sprawa została skierowana pod obrady Powiatowej Rady Rynku Pracy, stosownie do art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021 r. poz.1100 ze zm.), po wcześniejszym uzyskaniu wymaganej informacji z zakładu karnego, w którym skarżący odbywał karę pozbawienia wolności.
Dyrektor PUP w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d w związku z art. 76 ust. 7 w/w ustawy oraz art. 104 § 1 K.p.a., orzekł o odmowie umorzenia skarżącemu nienależnie pobranego świadczenia.
W wyniku wniesionego przez stronę odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] października 2021 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podkreślając, że Powiatowa Rada Rynku Pracy zajęła stanowisko na podstawie niepełnego materiału dowodowego, obrazującego stan faktyczny sprawy, bowiem bez oświadczenia skarżącego o sytuacji majątkowej względnie zdrowotnej.
Prowadzone przez Dyrektora PUP w K. postępowanie wykazało, że część roszczenia Powiatowego Urzędu Pracy w K. z tytułu nienależnie pobranego świadczenia przedawniła się, w związku z czym w dniu 23 listopada 2021 r. Dyrektor PUP w K. skierował do Wojewody Opolskiego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2017 r.
Wojewoda Opolski decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...]., stwierdził nieważność decyzji Dyrektor PUP w K. z [...] lipca 2017 r. w sprawie obowiązku zwrotu kwoty 3572,50 zł. Organ II instancji wskazał przy tym, że zakres tego rozstrzygnięcia obejmował kwotę za cały okres zasiłkowy podczas, gdy przedawniły się jedynie kwoty wypłacone w dniu 13 maja 2014 r. oraz 13 czerwca 2014 r. Zatem, w ocenie Wojewody, zwrotowi powinny podlegać kwoty wyłącznie wypłacone od dnia 7 lipca 2014 r. Jednakże z uwagi na treść i konstrukcję decyzji z [...] lipca 2017 r. Wojewoda uznał, że skoro nie ma możliwości stwierdzenia nieważności części decyzji, ponieważ nie są w niej wyodrębnione poszczególne elementy, to kontrolowana decyzja w całości obarczona jest wadą prawną.
Pismem z 10 listopada 2021 r. (wpływ do organu w dniu 17 listopada 2021r.) – zatem jeszcze przed wystąpieniem Dyrektora PUP do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. (co miało miejsce w dniu 23 listopada 2021 r.) – strona za pośrednictwem Dyrektora PUP wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.
Pismem z dnia 4 marca 2022 r., Dyrektor PUP poinformował, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2017 r. "sprawa nienależnie pobranego świadczenia przypisanego do zwrotu M. P. została zakończona". Organ wskazał ponadto, że decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. umorzył postępowanie w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność w punkcie 4 wyroku przyznał od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1.000 złotych, lecz skarżący kasacyjnie uważa, że jest to kwota niewystarczająca, żąda przyznania mu kwoty w wysokości 5000 zł., podnosząc zarzuty naruszenia art.149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza jego górną wysokością. Brak jest więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Trzeba również zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy, to wówczas brzmienie przepisu wprost by obligowało sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiało taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu – bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie – oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej powinno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco – represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przyznanie tej sumy powinno być zatem uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznana przez Sąd I instancji suma pieniężna w wysokości 1000 zł odpowiada opisanym wyżej kryteriom. Po pierwsze, określenie wysokości sumy pieniężnej pozostawione zostało uznaniu sądu administracyjnego. Po drugie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki uzasadnił powody przyznania sumy pieniężnej w określonej w wyroku kwocie. Sąd I instancji wskazał bowiem, że "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. W niniejszej sprawie skarżący swego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł w sposób należyty nie umotywował. Skarga w tym zakresie nie zawierała żadnego uzasadnienia, które poddawałoby się kontroli sądowej w realiach przedmiotowej sprawy. W szczególności autor skargi nie wyjaśnił, jakie to konkretnie "negatywne skutki", czy "niedogodności", tylko ogólnie wskazane w skardze, wynikły dla niego w związku z zarzucaną bezczynnością". Sąd wskazał, że zasądzając kwotę 1.000 zł wziął pod uwagę wyżej opisaną okoliczność, jak również brak oczekiwanej prawem reakcji organu na załatwienie szybkie i ekonomiczne sprawy w terminie, brak informowania strony o zwłoce w załatwieniu jej wniosku oraz wskazania przyczyn takiego stanu. Wobec tego Sąd uznał, że zasądzona suma czyni zadość wymogom jej ustanowionym.
Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny.
Należy wskazać, że odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ustawy sumę pieniężną wymierza się w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej ustawodawca wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie górną granicę tej sumy. W sytuacji zatem, gdy Sąd – któremu w realiach niniejszej sprawy nie zarzucono skutecznie błędnej oceny bezczynności prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do wymierzenia sumy pieniężnej w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (1.000 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Uznać zatem należy, że Sąd I instancji prawidłowo w niniejszej sprawie przyznał na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności i ocenę taką należy podzielić. Podkreślić raz jeszcze należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, o czym świadczy użycie w czasownika "może", a jest podejmowane jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nieprawidłowo orzekł o zasądzeniu na jego rzecz skarżących kwoty 1.000 zł. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można bowiem przyjąć, aby była to kwota nieadekwatna do jej stanu faktycznego.
Tym samym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.). Na zasadzie art.207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu z uwagi na wykazaną trudną sytuację materialną (opisaną w aktach dotyczących przyznania prawa pomocy).