Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1006/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Federacji Związków Zawodowych Pracowników Kultury i Sztuki w Warszawie, zwanej dalej "Federacją ZZPKiS" lub "Federacją", na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] – wydanym na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i 31 § 2 k.p.a. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] – wydane na podstawie art. 28 k.p.a. – którym odmówiono Federacji Związków Zawodowych Pracowników Kultury i Sztuki z siedzibą w Warszawie – udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym.
W uzasadnieniu SKO podało, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. – wydanym na podstawie art. 28 k.p.a. – Prezydent m.st. Warszawy orzekł o odmowie dopuszczenia Federacji Związków Zawodowych Pracowników Kultury i Sztuki z siedzibą w Warszawie w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wniosku, złożonego w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nr hip. [...]. Prezydent stwierdził, że Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] postanowieniem z [...] października 2007 r. (sygn. akt [...]) oddalił wniosek Federacji o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowego gruntu a postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. (sygn. akt [...]) apelacja od ww. orzeczenia została oddalona.
Ponadto organ I instancji wskazał, że wprawdzie Federacja ZZPKiS użytkuje przedmiotowy grunt, to jednak nie posiada do niego tytułu prawnego. Prezydent zaznaczył przy tym, że stronami postępowania, toczącego się w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, są poprzedni właściciele nieruchomości, ich spadkobiercy lub następcy prawni, aktualni właściciele bądź użytkownicy wieczyści gruntu, a Federacja nie należy do żadnej kategorii wymienionych podmiotów.
W zażaleniu od powyższego postanowienia Federacja ZZPKiS wskazywała na naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego z powodu nieuwzględnienia domniemania prawa użytkowania nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie przez Federację wynikającego z aktualnego wpisu do księgi wieczystej [...], a w konsekwencji nieprzyznania Federacji statusu strony w przedmiotowym postępowaniu.
Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważając, czy było w ogóle możliwe wydanie przez organ I instancji postanowienia w opisanym wyżej przedmiocie podniosło, że Federacja Związków Zawodowych Pracowników Kultury i Sztuki jest organizacją zawodową, a zatem także i organizacją społeczną – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Z tego powodu Kolegium uznało, że organ I instancji, powołując w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia art. 28 k.p.a., popełnił błąd, gdyż winien wskazać na art. 31 § 2 k.p.a.
Przywołując w tej części uzasadnienia orzecznictwo sądowoadministracyjne, Kolegium podniosło, iż art. 28 k.p.a. nie może stanowić podstawy do orzekania o dopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze strony.
Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że Federacja nie może skutecznie powoływać się na treść działu księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy jest ona oczywiście niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym. Nieuaktualniony wpis w księdze wieczystej nie może bowiem świadczyć o posiadaniu przez Federację ZZPKiS jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], a w związku z tym – także statusu strony w postępowaniu w sprawie rozpatrzenia wniosku dekretowego.
SKO w Warszawie wyjaśniło, że z obrotu prawnego została wyeliminowana ostateczna decyzja Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1988 r. przyznająca Federacji prawo użytkowania tego gruntu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaaprobował decyzję Kolegium oddalając, wniesioną w tej materii, skargę. Także postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie zasiedzenia spornego gruntu zakończyło się oddaleniem wniosku Federacji.
W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, że Federacji ZZPKiS nie służy w tej sprawie legitymacja strony postępowania, był trafny.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła Federacja Związków Zawodowych Pracowników Kultury i Sztuki.
Skarżąca, wnosząc o uchylenie postanowień wydanych przez organy obu instancji, zarzucała organom naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, polegające na obaleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie domniemania prawidłowości wpisu w księdze wieczystej [...], a ponadto naruszenie prawa procesowego w postaci art. 31 § 2, art. 29 w związku z art. 30 § 3 i art. 101 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi Federacja przede wszystkim podkreśliła, że pominięcie przez organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy przepisu art. 28 k.p.a. było wadliwe, ponieważ Federacja posiada w niniejszej sprawie własny interes prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna, a zaskarżone postanowienie naruszało przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego aktu, Sąd I instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że niezależnie od oceny, czy rozstrzyganie odrębnym postanowieniem o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze strony jest w ogóle – w świetle obowiązującej procedury administracyjnej – dopuszczalne, to w sprawie bezsporne jest, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zostało przez Prezydenta m. st. Warszawy wydane i nastąpiło to na wniosek Federacji. We wniosku tym Federacja wnosiła o dopuszczenie jej – w charakterze strony – do toczącego się postępowania dekretowego.
Sąd I instancji zauważył bowiem, że – po pierwsze – Federacja twierdziła, że posiadała w tym postępowaniu własny interes prawny – po drugie – z komparycji postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r. wynikało, iż wydano je na podstawie art. 28 k.p.a., przy czym w uzasadnieniu tego orzeczenia Prezydent m. st. Warszawy rozważał kwestie związane z interesem prawnym skarżącej - jako osoby prawnej – w prowadzonym postępowaniu dekretowym, a – po trzecie – w konkluzji tego orzeczenia Prezydent ustalił, że Federacja takiego interesu prawnego w tymże postępowaniu jednak nie posiada.
Następnie Sąd I instancji zestawił powyższe ustalenia z treścią postanowienia SKO w Warszawie i wskazał, że zostało ono oparte na art. 31 § 2 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy doszedł do wniosku, że nie było dopuszczalne wydawanie postanowienia na podstawie art. 28 k.p.a.
Analizując przywołaną przez Kolegium podstawę prawną, Sąd I Instancji zwrócił jednak uwagę na okoliczność, iż przy orzekaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. organ ocenia żądanie organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w sprawie, dotyczącej innej osoby i dopuszcza taką organizację do udziału w danym postępowaniu, ale jedynie na prawach strony (a nie jako stronę), bowiem postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego (własnego) tej organizacji.
Ponadto, jak podkreślił Sąd, dopuszczenie takiej organizacji do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 2 k.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i musi przemawiać za tym interes społeczny (art. 31 § 1 k.p.a.).
W konsekwencji, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie oparte na tej podstawie prawnej, którą przyjęło Kolegium dotyczyło zupełnie innego zagadnienia niż to, które było przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem Sądu, zaistniała w ten sposób sytuacja prawna naruszyła zasadę dwuinstancyjności - art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, wydane w innym przedmiocie.
Poza tym, jak stwierdził dalej Sąd, z treści zaskarżonego postanowienia, wynika, że choć Kolegium orzekało na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., to w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia nadal odnosiło się jedynie do kwestii interesu prawnego Federacji w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym gruntu warszawskiego. Tymczasem, w przypadku wydawania postanowienia na zasadzie art. 31 § 2 k.p.a., organ powinien ustalić, czy z uwagi na cele statutowe organizacji społecznej, która ubiega się o dopuszczenie jej do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym interesu prawnego innej osoby, jest celowym dopuszczenie takiej organizacji do udziału w tym postępowaniu na prawach strony i czy przemawia za tym interes społeczny.
Sąd I instancji podniósł, że takich ustaleń organ nie poczynił, a tym samym treść sentencji zaskarżonego postanowienia nie odpowiadała treści jego uzasadnienia, co z kolei naruszyło art. 107 § 3 k.p.a.
Wedle Sądu, stwierdzone uchybienia proceduralne sprawiły, że ustosunkowywanie się do argumentów merytorycznych podniesionych w skardze byłoby zbędne, a co najmniej przedwczesne.
Jednocześnie Sąd I instancji sformułował dla SKO w Warszawie wskazania co do dalszego postępowania i stwierdził, że obowiązkiem tego organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jest rozpoznanie zażalenie i ocena zasadność wniosku Federacji o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony poprzez skontrolowanie prawidłowości, w tym prawidłowości procesowej, postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2009 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania – Polska Akademia Umiejętności w Krakowie, reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata S. K. Kasator zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., przez błędne przyjęcie, iż uchybienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, polegające na uznaniu, że podstawą prawną odmowy dopuszczenia Federacji Związków Zawodowych Pracowników Kultury i Sztuki do sprawy w charakterze strony jest przepis art. 31 a nie przepis art. 28 k.p.a., miało wpływ na treść orzeczenia w sytuacji, gdy, z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Federacji, jest ono de facto i de iure prawnie obojętne.
Uczestnik postępowania wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie odwołania. Złożył także wniosek dowodowy i w tym zakresie zwrócił się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z aktualnego (z dnia [...] grudnia 2009 r.) odpisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy – [...] w Warszawie Wydział [...] Ksiąg Wieczystych dla nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], na okoliczność, że prawo użytkowania spornej nieruchomości przez Federację Związków Zawodowych Pracowników Kultury i Sztuki w Warszawie zostało wykreślone.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się m.in. na treść ww. księgi wieczystej, kasator stwierdził, że brak interesu prawnego po stronie Federacji w przystąpieniu do postępowania dekretowego wynika zarówno z tego, że Federacja przegrała wszystkie sprawy dotyczące spornej nieruchomości – zasiedzenie oraz ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania – jak też z tego, że Federacja została wykreślona z księgi wieczystej jako jej użytkownik.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, w zaistniałej sytuacji uchylenie zaskarżonego orzeczenia z tej tylko przyczyny, iż Kolegium usytuowało brak interesu prawnego Federacji w płaszczyźnie art. 31 § 2 k.p.a. zamiast art. 28 k.p.a. powinno być potraktowane, co najwyżej jako uchybienie niemające wpływu na treść orzeczenia w obu przypadkach (argumentum a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.), tj. zarówno w przypadku oparcia go na przepisie art. 31 § 2, jak i art. 28 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Jak wynika z akt administracyjnych, Federacja Związków Zawodowych Pracowników Kultury i Nauki wystąpiła w piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r. z żądaniem ustanowienia dla Federacji statusu strony w sprawie z wniosku Polskiej Akademii Umiejętności o ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] i dopuszczenia Federacji do uczestniczenia w tym postępowaniu.
Uzasadniając powyższe żądanie, Federacja wskazała, iż posiada interes prawny wynikający z faktu władania od 23 lat przedmiotową nieruchomością oraz statusu użytkownika tej nieruchomości. Federacja powołała się także na to, iż z jej wniosku toczy się postępowanie sądowe o zasiedzenie tej nieruchomości.
Wniosek Federacji rozpoznany został w dniu [...] stycznia 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy w postanowieniu nr [...] wydanym między innymi na podstawie art. 28 k.p.a., odmówił dopuszczenia Federacji do udziału w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu.
Po rozpoznaniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowiło w dniu [...] kwietnia 2009 r. utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy. Postanowienie organu II instancji wydane zostało jednak w oparciu o przepis art. 31 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, iż przepis ten reguluje formy rozstrzygania przez organ administracji publicznej o wszczęciu z urzędu postępowania na żądanie organizacji społecznej oraz o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, a także stanowi o środkach odwoławczych od zapadłych rozstrzygnięć.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na to, iż Prezydent m.st. Warszawy rozważał kwestie związane z interesem prawnym skarżącej Federacji – jako osoby prawnej – w postępowaniu dekretowym, zaś SKO w Warszawie, uznając, iż nie jest dopuszczalne wydanie postanowienia na zasadzie art. 28 k.p.a., wydało rozstrzygnięcie w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. i oceniło, na tej podstawie, żądanie organizacji społecznej (Federacji) o dopuszczenie jej do udziału w sprawie. Słusznie także WSA w Warszawie podkreślił, iż rozstrzygnięcie Kolegium dotyczy zupełnie innego zagadnienia niż to, które było przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności.
Należy zwrócić uwagę, iż pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana. Organizacja społeczna może być bowiem stroną postępowania administracyjnego (art. 28 i 29 k.p.a.), organ organizacji społecznej – organem, przed którym toczy się postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 2 k.p.a.) lub organem zajmującym stanowisko w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną (art. 106 k.p.a.). Zgodnie zaś z przepisem art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony lub, nie uczestnicząc w tym postępowaniu na prawach, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art. 31 § 5 k.p.a.). Nakłada to na organ administracji publicznej obowiązek starannego rozważenia przesłanek udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przy uwzględnieniu zasady, że wyżej wskazane formy udziału organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu powinny być ściśle rozgraniczane, a łączenie ich w jednym i tym samym postępowaniu jest niedopuszczalne.
W przypadku, gdy postępowanie dotyczy (w znaczeniu przyjętym w art. 28 k.p.a.) interesu prawnego lub obowiązku organizacji społecznej lub gdy organizacja społeczna żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, wówczas jest stroną postępowania administracyjnego, co wyklucza zastosowanie art. 31 k.p.a. (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2000, komentarz do art. 31, LEX 2009, wyd. III).
Wskazać też należy, iż treść żądania strony wyznacza przedmiot postępowania, a organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony.
Skoro zatem Federacja wnosiła o dopuszczenie jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, to niedopuszczalne było rozpatrywanie tego żądania w świetle art. 31 § 2 k.p.a. Czym innym jest bowiem udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, w sytuacji gdy postępowanie to dotyczy interesu prawnego tej organizacji (art. 28 k.p.a.), a czym innym jest udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony, gdy postępowanie dotyczy innej osoby (art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 31 § 2 i § 3 k.p.a.).
W tej zaś sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż uchybienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie polegające na wskazaniu art. 31 k.p.a., a nie art. 28 k.p.a., jako podstawy odmowy dopuszczenia Federacji od udziału w postępowaniu w charakterze strony, miało wpływ na treść orzeczenia, nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można bowiem podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, iż uchybienie to powinno być potraktowane co najwyżej, jako uchybienie niemające wpływu na treść orzeczenia. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadniona celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.), a nie interesem prawnym tej organizacji. Błędem było zatem, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, usytuowanie braku interesu prawnego Federacji w płaszczyźnie art. 31 § 2 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.