Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 100/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Ż., A. Ż., A. Ż., J. S., A. M., P. Ż., J. G., A. P., B. S., W. Ż., B. M., M.G., A. R., S. Ż. i C. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Ż. i pozostałych następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. P. [...] od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], którą, na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie uwzględniono wniosku z dnia 14 marca 2003 r., odmawiając przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości oznaczonej dawnym numerem hip. [...], o powierzchni 1123 m², stanowiącego część działki nr ewid. [...] z obr. [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podało, że przedmiotowy grunt znajduje się na obszarze objętym dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] maja 1992 r. potwierdził, że grunt ten z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy Gminy Warszawa-Wola. Objęcie gruntu w posiadanie Gminy m.st. Warszawy nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r. na mocy rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. z 1947 r. Nr 6, poz. 43). Termin do składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej minął 19 października 1948 r.
Nieruchomość położona przy ul. P. [...] przed wejściem w życie dekretu była własnością R. Ż. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1952 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nie przyznało dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości i stwierdziło, że wszystkie budynki na nim położone stały się własnością Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że dawny właściciel nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Odwołanie od tego orzeczenia wniosła K. Ż., Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] stycznia 1953 r. nr [...] utrzymało je w mocy.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, stwierdził nieważność powyższego orzeczenia i decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu podkreślono, że decyzje zostały wydane bez wniosku stron, pomimo, że obowiązujące przepisy nie przewidywały możliwości i potrzeby podejmowania decyzji deklaratoryjnych dla potwierdzenia przejęcia na rzecz Państwa znajdujących się na gruncie budynków.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2008 r. rozpatrzył wniosek złożony 14 marca 2003 r. przez pełnomocnika następców prawnych dawnych właścicieli odmawiając przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzję tę utrzymało w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1045/08 uchylił decyzje organów obu instancji z powodu pominięcia w postępowaniu S. G. jako jednego z następców prawnych dawnego właściciela oraz niewłaściwego określenia pełnomocników stron. Zalecił także konieczność zbadania rozbieżności pomiędzy zapisem o braku wniosku w rejestrze wpływów a oznaczeniem na planszach będących w dyspozycji MUW w Warszawie. Prezydent m.st. Warszawy w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. wymienił w 11 punktach wszystkie dokumenty, na podstawie których ustalono strony postępowania.
Wyjaśnił, że pismami Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 12 września 2006 r. i z dnia 11 lipca 2007 r. poinformowano o braku w rejestrze wniosków dekretowych zapisu o złożeniu takiego wniosku w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. P. [...]. Archiwum Państwowe m.st. Warszawy także poinformowało pismem z 30 sierpnia 2007 r., że brak jest dokumentu potwierdzającego fakt złożenia wniosku dekretowego. Z akt sprawy wynika, że wniosek w imieniu dawnego właściciela został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, jednak wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości sąsiedniej, położonej przy ul. P. [...]. Organ, wykonując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 6 listopada 2008 r. ustalił, że znajdujące się w zasobach MUW plansze mają charakter pomocniczy i nie są dowodami, z uwagi na brak w nich opisu i oznaczeń. Nie wiadomo też w jakim celu i dla kogo zostały sporządzone.
Z ustaleń w sprawach analogicznych wynika, że kolorem czerwonym zaznaczano na planszach nieruchomości co do których złożony został wniosek przez dawnych właścicieli, kolorem zaś szarobrązowym zaznaczano nieruchomości co do których wnioski wniósł Okręgowy Urząd Likwidacyjny. Przekreślenia na planszach oznaczały, że wniosek odnośnie prawa do gruntu danej nieruchomości nie został uwzględniony. W przedmiotowej sprawie na białym tle działki hipotecznej o adresie P. [...] znajduje się przekreślenie czerwoną kredką. W treści uzasadnienia podano kilka przykładów nieruchomości co do których przy takim samym oznaczeniu na planszy wydano orzeczenia odmowne ze względu na brak wniosków. Delegatura BGN w Dzielnicy Wola przekazała dokumenty, z których wynika, że dawny właściciel nieruchomości nie złożył wniosku dekretowego, potwierdza to całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Wniosek złożony przez pełnomocnika następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości o zwrot nieruchomości nie był wnioskiem złożonym na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r., co uzasadniało odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania, w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdziło, że przepisy dekretu, a w szczególności art. 7 ust. 2 miały na celu przyznanie dotychczasowym właścicielom gruntów prawa korzystania z gruntów nieruchomości warszawskich na zasadach własności czasowej - obecnie użytkowania wieczystego i nakładały na Gminę obowiązek uwzględnienia zgłoszonych przez nich wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów dało się pogodzić z ustaleniami planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Warunkiem koniecznym do skutecznego złożenia wniosku w trybie wskazanym w przepisach dekretu warszawskiego było wniesienie go przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie gminy m. st. Warszawy. W niniejszej sprawie jest bezspornym, że wniosek o przyznanie prawa do gruntu nie został złożony w terminie wskazanym w dekrecie.
Objęcie gruntu przy ul. P. [...] w Warszawie w posiadanie Gminy nastąpiło 19 kwietnia 1948 r., co potwierdza treść ogłoszenia zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nr 10 z 1948 r., wobec czego termin do złożenia przez dawnego właściciela nieruchomości wniosku o przyznanie mu prawa własności czasowej do jej gruntu upłynął w dniu 19 października 1948 r.
Organ podniósł, że w myśl § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz.
43) grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że wniosek w trybie art. 7 dekretu w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie został w ogóle złożony, termin do jego złożenia był terminem prawa materialnego, jego upłynięcie powodowało wygaśnięcie roszczenia. Termin prawa materialnego (prekluzyjny) nie podlega przywróceniu przez żaden organ administracji ani też sąd. Złożenie przez osobę uprawnioną wniosku dekretowego z uchybieniem wskazanego w tym akcie prawnym terminu było wystarczające do wydania orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podniosło, że z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. wynika, że w sprawie nie został złożony wniosek dekretowy, K. Ż. wniosła jedynie odwołanie od orzeczenia z dnia [...] lipca 1952 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że przesłanki zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa czy też art. 138 § 2 kpa są w tych przepisach dokładnie określone i stwierdziło, że okoliczności takie w sprawie nie występują. Źródłem informacji o mających znaczenie w sprawie dokumentach są akta własnościowe, które nie zawierają ani wniosku dekretowego, ani też żadnych innych dowodów które mogłyby potwierdzać fakt jego złożenia. Zeznania J. S., J. Ż. czy A. Ż., na jakie powołano się w odwołaniu, nie mogą tworzyć faktów, mogą mieć jedynie znaczenie pomocnicze. Wniosek dekretowy powinien być złożony w zakreślonym terminie, zatem nie jest możliwe uznanie w tym przedmiocie istnienia tylko domniemania.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: J. Ż., J. S., A. Ż., A. M., P. Ż., J. G., A. P., A. Ż., B. S., W. Ż., B. M., M. G., A. R., S. Ż. i C. Ż., zarzucając naruszenie: art. 1 i art. 7 Konstytucji RP, przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 110 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 kpa i art. 75 kpa. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 35 § 1, § 2 § i 3 kpa, art. 36 kpa, art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 10 kpa, art. 11 kpa, art. 12 kpa i art. 16 kpa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2011 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm., "dalej p.p.s.a.").
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odwołał się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1045/08. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznał, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organ nie budzi wątpliwości, a wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2008 r. zostały przez organy obu instancji uwzględnione.
Sąd przypomniał, że podstawę materialnoprawną decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2010 r. stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i podkreślił, odwołując się do treści tych przepisów, że aby gmina mogła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej uwzględnić, należało zrealizować obie przesłanki określone w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - wniosek powinien zostać zgłoszony przez osoby w tym przepisie wymienione i w terminie tam określonym.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło z dniem 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, a zatem, zakreślony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. termin 6 miesięczny do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej upłynął z dniem 19 października 1948 r.
Nieruchomość warszawska, której dotyczy niniejsze postępowanie, oznaczona dawnym numerem hip. [...], położona przy ul. P. [...], stanowiła własność R. Ż. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, dawny właściciel hipoteczny ani jego następcy prawni nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przy ul. P. [...]. Okoliczność tę potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy pisma Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 12 września 2006 r., z dnia 11 lipca 2007 r., jak również informacja z Archiwum Państwowego m. st. Warszawy z dnia 11 lipca 2007 r.
Sąd podkreślił, że skarżący, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, nie potwierdzili stosownym dokumentem, że wniosek taki został złożony, a równocześnie z akt sprawy wynika, że co do nieruchomości sąsiedniej o adresie – ul. P. [...], stanowiącej uprzednio również własność R. Ż., wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny.
Słusznie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy był terminem prawa materialnego, którego upływ powodował wygaśnięcie roszczenia. Złożenie wniosku przez osobę uprawnioną po upływie terminu było wystarczające do wydania orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu.
Sąd podał, że stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1952 r. i utrzymującej je w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 1953 r. nastąpiło tylko dlatego, że organ orzekał z własnej inicjatywy, czyli bez wniosku dawnego właściciela. Było to działanie bez podstawy prawnej, spełniające przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i rażąco naruszające art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Ponadto organ słusznie podkreślił, że strony, poza oświadczeniem, że wniosek dekretowy został złożony, nie wskazały żadnego dowodu potwierdzającego taki fakt - np. kopii wniosku, potwierdzenia uiszczenia opłaty manipulacyjnej. Ustalenie czy miało to miejsce nie jest możliwe w przypadku, gdy strony składają tylko zapewnienie o jego złożeniu, bez poparcia go dowodami. Złożenia wniosku dekretowego w ogóle, jak również, że wniosek taki złożono w terminie nie można domniemywać.
Sąd I instancji uznał, że organ wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji, że plansze znajdujące się w dyspozycji MUW mają wyłącznie charakter pomocniczy i nie mogą być pełnowartościowym dowodem w sprawie (str. 5 akapit 3 uzasadnienia decyzji).
Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Nie zostały naruszone zasady ogólne postępowania administracyjnego wskazane w skardze, ani też art. 1 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. Ż., A. Ż., A. Ż., J. S., A. M., P. Ż., J. G., A. P., B. S., W. Ż., B. M., M. G., A. R., S. Ż. i C. Ż., reprezentowani przez radcę prawnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj:
- a) art. 1 i art. 7 Konstytucji przez działanie organów władzy publicznej poza granicami prawa w tej sprawie oraz naruszenie prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, które mieści się w treści zasady państwa prawnego;
- b) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez to, iż w stanie faktycznym tej sprawy Prezydent m.st. Warszawy powinien przekazać stronie skarżącej w wieczyste użytkowanie nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. P. [...] oznaczoną dawnym nr hip. [...] o pow. 1123 m2, która została pozbawiona własności tej nieruchomości w 1948r., a obecnie nie ma prawnych ani faktycznych przeszkód, aby dawni właściciele uzyskali prawo wieczystego użytkowania do tej nieruchomości.
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, tj.:
- a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1267) przez nieskuteczną kontrolę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie działalności Samorządnego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie zaskarżonego wyroku, które w sposób nieprawidłowy zastosowały do istoty rozstrzygnięcia w tej sprawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r.;
- b) art. 110 kpa ustalającego związanie organów władzy publicznej prawomocną decyzją. W zakresie zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił ustaleń prawomocnej decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w Warszawie dotyczącej złożenia wniosku w trybie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945r. o przekazaniu byłym właścicielom przedmiotowej nieruchomości we własność czasową. Decyzja ta stworzyła nowa sytuację, w której strona skarżąca mogła wystąpić do Prezydenta m.st. Warszawy o przekazanie jej przedmiotowej nieruchomości w wieczyste użytkowanie, co też uczyniła;
- c) art. 7 kpa i art. 75 § 1 kpa przez to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku zastosował formalnie teorię dowodową sprzecznie z tymi przepisami eliminując dowody z zeznań świadków w ustalaniu prawdy materialnej w tej sprawie. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, jak to uczynił w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny. W ocenie strony skarżącej w zakresie decyzji prawomocnej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002r. zebrano wystarczającą ilość dowodów do przyjęcia, że w 1948r. właściciel przedmiotowej działki wystąpił z wnioskiem o przekazanie mu jej we własność czasową. Rodzina Ż. była szykanowana przez ówczesne władze jako element kapitalistyczny i wszystkie ich wnioski oraz starania były odrzucane bez rozpatrywania. Po ustaleniu faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, jakim w tej sprawie jest przedmiotowy wniosek, na gruncie art. 75 § 1 Kpa nie ma przeszkód dla skorzystania przez organ publiczny z domniemania faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął rozważania w tym kierunku.
W oparciu o podniesione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wniesiono także o orzeczenie o kosztach sądowych za I i II instancję według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto zarzuty poniesione w jej podstawie podkreślając, że dowodzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że brak jest kopii wniosku, a żaden inny dowód nie może go zastąpić, narusza w tej sytuacji prawo strony skarżącej do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, zwłaszcza, że skarżący wskazali osobowe źródła dowodowe. Ponadto, na planach zaznaczono, że wniosek o własność czasową nieruchomości przy ul. P. [...] w Warszawie został złożony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.
Badając, stosownie do treści art. 183 § 2 p.p.s.a., zaistnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, dlatego postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Zarzuty skargi oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem nieskuteczność tego zarzutu pozwala na ocenę zasadności zarzutów materialnoprawnych.
Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Przepis ten jest przepisem ustrojowym, normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jedynie w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy procesowej. Do naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu mogłoby dojść jedynie gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo jej wniesienia z zachowaniem przepisów prawa bądź stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. wnoszący skargę kasacyjną utożsamia "skuteczność" kontroli dokonanej przez sąd administracyjny z uwzględnieniem skargi. Odmienne od stanowiska skarżącego stanowisko Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być skutecznie zwalczane w ramach tego przepisu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 110 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Sformułowanie tego zarzutu również należy uznać za wadliwe, bowiem poza hasłowym wskazaniem związania decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. pełnomocnik skarżących nie wyjaśnił w sposób przekonujący twierdzenia co do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanego przepisu – jak podano w skardze kasacyjnej "ustalającego związanie organów władzy publicznej prawomocną decyzją". Nie zostało w skardze kasacyjnej wyjaśnione na czym oparto twierdzenie, że wskazana decyzja nadzorcza pozwoliła na wystąpienie o przekazanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Zwłaszcza, że z treści powołanej decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. wynika, że organ swoje rozstrzygnięcie uzasadnił ustaleniem, iż co do przedmiotowego gruntu nie został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej.
Dlatego organ uznał, że skoro nie został złożony wniosek dekretowy, to kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził ich nieważność. Decyzja ta nie kreowała dla skarżących – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej -żadnych nowych uprawnień.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 i art. 75 § 1 kpa. Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7, który jest funkcjonalnie powiązany z przepisem art. 77 § 1 kpa przy wydaniu rozstrzygnięcia nie jest tożsame z uwzględnieniem żądania strony postępowania, musi jednak zawsze wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ, a oparte na niekompletnym materiale dowodowym, na podstawie którego nie jest możliwe ustalenie określonych faktów należałoby uznać za dowolne. Dlatego zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów co do braku udowodnienia, że wniosek dekretowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości został złożony w terminie. Ustalenia dokonane przez organy znajdują oparcie w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Ustalenia te nie pozwalały w warunkach niniejszej sprawy na orzeczenie zgodne z oczekiwaniami strony. Zgodnie z drugim z powołanych w tym zarzucie przepisów jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Należy mieć jednak na uwadze, że istotą dowodu osobowego w postaci przesłuchania świadków - jakkolwiek jest to jeden ze środków dowodowych - jest uzyskanie wiedzy tych świadków o określonych okolicznościach faktycznych.
W związku z tym do poczynienia ustalenia, że wniosek o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu został w ogóle złożony oraz że został złożony w terminie nie jest wystarczający jedynie dowód uzupełniający z zeznań świadków, których w sprawie wysłuchano, prawidłowo wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że okoliczności tej nie można domniemywać.
Oczekiwanie skarżących, by obecnie, jedynie w oparciu o zeznania świadków przyjęto, że istniał złożony przez byłych właścicieli nieruchomości, w przepisanym terminie, wniosek dekretowy, nie mogło być spełnione. Niezależnie od tego, że pozostały zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy wskazuje, że fakt taki nie miał miejsca, to taka swoista forma "odtworzenia" części akt dekretowych nie mogłaby mieć zastosowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem takiej procedury.
Słuszne jest stanowisko organów, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że ustalone w sprawie okoliczności nie dawały podstaw do zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Odmienne stwierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej nie znajdują żadnego oparcia w okolicznościach niniejszej sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 i art. 7 Konstytucji RP przez działanie organów władzy publicznej poza granicami prawa w tej sprawie oraz naruszenie prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, które mieści się w treści zasady państwa prawnego należy stwierdzić, że również ten zarzut nie był skuteczny. Wskazane wartości konstytucyjne rozumiane są bowiem przez stronę jako uwzględnienie zgłoszonego żądania. Brak jest podstaw do uznania, że zaskarżony wyrok stoi w sprzeczności z zasadą praworządności i demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 1 Konstytucji RP. Nie wykazano także by Sąd I instancji sprzeniewierzył się w zaskarżonym wyroku zasadzie legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.