Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 761/12, oddalił skargę E. K., M. P., M. P. i S. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia [...] lutego 1969 r., nr [...], Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim, działając w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), wystąpiło do F. P. – właściciela nieruchomości położonej w Piotrkowie Trybunalskim, zapisanej w KW [...], oznaczonej jako działki nr 10/1, 10/2 i nr 12 – o wyrażenie zgody na dobrowolne odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości za odszkodowaniem.
Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1969 r. nr rep. "A" Nr [...] Skarb Państwa nabył od F. i M. małżonków P. własność ww. nieruchomości położonej w Piotrkowie Trybunalskim przy ul. [...] oznaczonej aktualnie m. in. numerami działek 5/8, 5/9 i 5/10.
Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2010 r. E. K., M. P., M. P. i S. P. (spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości) wystąpili o stwierdzenie nieważności postępowania administracyjnego zakończonego pismem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 1969 r.
Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 3 K.p.a, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 1969 r.
Rozpoznając złożone odwołanie decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Organ podniósł, że art. 157 § 3 K.p.a. został uchylony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). Zgodnie z art. 61a K.p.a., dodanym powołaną wyżej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Jednocześnie, stosownie do art. 3 powołanej ustawy, w sprawach, w których do dnia wejścia w życie tejże ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja.
Zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność przedmiotowa wszczęcia postępowania, bowiem strony wystąpiły z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej, lecz innej formy działania administracji. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nabycia nieruchomości dokonano bowiem w drodze umowy cywilnoprawnej, do zawarcia której organ administracji publicznej był zobowiązany po uprzednim złożeniu oferty nabycia – na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Kwestionowane pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 1969 r. stanowi ofertę, o jakiej mowa w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., skierowaną do F. P., zawierającą wskazanie kwoty, za jaką nieruchomość może być nabyta na rzecz Skarbu Państwa. Minister podkreślił, że dopiero niewyrażenie przez właściciela zgody na dobrowolne odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa niezbędnej nieruchomości za odszkodowaniem uprawniało organy państwowe do wszczęcia i przeprowadzenia – na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – postępowania wywłaszczeniowego. W sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i nie została wydana decyzja administracyjna, której stwierdzenia nieważności można byłoby się skutecznie domagać.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. K., M. P., M. P. i S. P., domagając się stwierdzenia nieważności obu decyzji nadzorczych jako wydanych z obrazą art. 7, 8, 9, 10 i art. 28 K.p.a. Skarżący wnieśli również o stwierdzenie nieważności postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wezwaniem w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 761/12, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a."). Sąd wskazał, że wobec braku możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] lutego 1969 r. organ I instancji zasadnie, w myśl art. 157 § 3 K.p.a. – obowiązującego na dzień orzekania w dniu 26 listopada 2010 r. – odmówił decyzją wszczęcia postępowania, natomiast organ II instancji utrzymał w mocy uprzednie orzeczenie.
Sąd podał, że odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada bowiem, tylko i wyłącznie, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku.
Sąd I instancji podniósł, że aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1969 r. nr rep. A [...] Skarb Państwa nabył od F. i M. P. nieruchomość położoną w Piotrkowie Trybunalskim przy ul. [...] o pow. 0,2245 ha w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta przewidywała, że wywłaszczenie, jako przymusowa forma odjęcia lub ograniczenia prawa własności indywidualnej na rzecz Państwa, może mieć zastosowanie dopiero wówczas, gdy właściciel nie zgodził się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży nieruchomości. Zasadę tę wyrażał art. 6 wymienionej ustawy. Według dyspozycji tego przepisu zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja lub przedsiębiorstwo państwowe zamierzające nabyć nieruchomość niezbędną do realizacji celów lub zadań określonych w art. 3 ustawy obowiązane było najpierw wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, które to odstąpienie następowało w drodze zawarcia umowy sprzedaży lub umowy zamiany nieruchomości.
Zatem – w ocenie Sądu I instancji – organ zasadnie nie uznał pisma z dnia [...] lutego 1969 r. za decyzję administracyjną. Pismo to należało uznać nie za decyzję, a jedynie za element negocjacji z właścicielem, poprzedzających ewentualne postępowanie wywłaszczeniowe.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 761/12, skargę kasacyjną wniósł M. P. reprezentowany przez adwokata. Skarżący domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61a K.p.a., poprzez uznanie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 1969 r., podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wszczęcie postępowania o unieważnienie tego pisma wydanego w ramach postępowania administracyjnego, które było oparte o decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1967r., znak [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie dokonał wnikliwej analizy zgodności z prawem decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. Sąd nie wypowiedział się co do zarzutu naruszenia przez organ administracyjny art. 7, 8 i 9 K.p.a. Wskazano, że pismo z dnia [...] lutego 1969 r. miało na celu zmuszenie poprzedników prawnych skarżących do dobrowolnego odstąpienia działek. Zdaniem skarżącego – biorąc pod uwagę panujące wówczas uwarunkowania polityczne – pismo to należy uznać za akt administracyjny.
Wobec tego nie zachodzą przesłanki skutkujące niemożnością wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności mimo istnienia obowiązku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji. Decyzja taka do dnia dzisiejszego nie została wydana i w postępowaniu tym skarżący chce uzyskać stanowisko organu administracyjnego zgodnie z art. 4171 § 3 K.c. Teren nieruchomości, po dokonaniu rozbiórki budynków mieszkalnych, do dnia dzisiejszego nie został zagospodarowany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach wynikających z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zauważyć należy, że w toku prowadzonego w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej postępowania uległ zmianie stan prawny. Wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego wpłynął bowiem w dniu 3 sierpnia 2010r., zaś w dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz.
18) – zwana dalej nowelą z 2010 r., którą uchylono art. 157 § 3 K.p.a. w oparciu o który to przepis Wojewoda Łódzki wydał decyzję z dnia 26 listopada 2010 r. Tymczasem do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzono wspomnianą nowelą art. 61a. Przepis ten w § 1 stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (wszczęcie postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z § 2 tego przepisu, na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Zaznaczyć jednak trzeba, że zgodnie z art. 3 noweli z 2010 r.: "w sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (noweli) została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1 (Kodeks postępowania administracyjnego), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (nowelą), powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja." Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie i sprawa ta została załatwiona poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z [...] lutego 1969 r.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sprawie został naruszony art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odmawia wszczęcia postępowania w razie, gdy z żądaniem jego wszczęcia występuje osoba niebędąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn, który to przepis w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zastąpił regulację zawartą w art. 157 § 3 K.p.a. Należało bowiem, jego zdaniem, na żądanie zgłoszone przez spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości sprzedanej przez F. i M. małżonków P. aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1969 r., wszcząć i przeprowadzić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 1969 r.
Poglądu takiego, w świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy i przytoczonej regulacji ustawowej, podzielić nie można.
W tym miejscu zauważyć należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasygnalizowane zostało uchybienie przypisywane Sądowi I instancji, a mające polegać na nie wypowiedzeniu się co do zarzutu naruszenia przez organ administracyjny art. 7, 8 i 9 K.p.a. Jednakże, wobec braku stosownego zarzutu w tym względzie, w którym przedstawione zostałoby precyzyjnie uchybienie Sądu i jego skutki dla wyników postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego zaskarżonym wyrokiem, kwestie te w postępowaniu kasacyjnym nie mogły być rozważane.
Odnieść się więc należy do zarzutu kwestionującego dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] lutego 1969 r. z przyczyn przedmiotowych.
Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, po wpłynięciu takiego żądania, w pierwszej kolejności bada, czy nie ma przeszkód podmiotowych lub przedmiotowych do wszczęcia postępowania. W razie, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanek z art. 61a §1 K.p.a. – wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (do 10 kwietnia 2011 r. w przypadkach takich wydawana była na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., decyzja administracyjna odmawiająca wszczęcia postępowania). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przeszkody o charakterze podmiotowym, gdyż żądanie przeprowadzenia postępowania nadzorczego zgłosili następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości. Wystąpiła natomiast przesłanka przedmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania – żądanie stwierdzenia nieważności nie dotyczyło bowiem decyzji, lecz pisma. Taka sytuacja mieści się w kategorii "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., z powodu których postępowanie w sprawie nie może być wszczęte.
Składniki treści decyzji administracyjnej określone są w art. 107 § 1 K.p.a., który stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Oznacza to, że o uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Tym samym, nawet nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W niniejszej sprawie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim w piśmie z dnia [...] lutego 1969 r., na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wystąpiło do F. P. – właściciela przedmiotowej nieruchomości – o wyrażenie zgody na dobrowolne odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa wskazanej nieruchomości za odszkodowaniem. Pismo to, skierowane do właściciela nieruchomości stanowiło ofertę, o jakiej mowa w art. 6 powołanej wyżej ustawy i w wyniku przyjęcia tej oferty doszło do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1969 r. Pismo z dnia [...] lutego 1969 r. skierowane zostało do F. P. przed wszczęciem postępowania mającego na celu wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Pismo to nie zawiera podstawowego składnika decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie istoty sprawy.
To zaś oznacza, że wystąpiła przedmiotowa przyczyna wyłączająca dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie. Instytucja stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 K.p.a. odnosi się bowiem wyłącznie do decyzji administracyjnych i tylko w takim przypadku wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu stosowne postępowanie (art. 157 § 2 K.p.a.).
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a K.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.