Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1014/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę K. S. na zawiadomienie o orzeczeniu Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w Policji i inwalidztwa.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Katowicach orzeczeniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] uznała K. S. za całkowicie niezdolnego do służby w Policji oraz uznała, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą.
Następnie Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Katowicach w zawiadomieniu o orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] zaliczyła K. S. do II grupy inwalidzkiej oraz stwierdzając całkowitą niezdolności do służby wskazała, iż związek niezdolności do służby wynika tylko z jednego schorzenia tj. [...].
Pismem z dnia 11 września 2014 r. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na zawiadomienie o orzeczeniu Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucając powyższą skargę stwierdził, że przedmiot skargi nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, co czyni skargę niedopuszczalną.
Sąd I instancji wskazał, że skarga ta nie może zostać uznana za wniesioną w jednej ze spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem jedynie orzeczenia komisji lekarskich Ministerstwa Spraw Wewnętrznych podlegają zaskarżeniu. O możliwości zaskarżenia orzeczenia i trybie złożenia skargi skarżący został pouczony.
Na marginesie wskazano, że orzeczenia komisji lekarskich Ministerstwa Spraw Wewnętrznych można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich związana jest z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe czy zwolnienie go ze służby. Orzeczenia te stanowią zatem podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe czy z niej zwalniana (por. art. 26 ust. 1, art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.).
Drugą grupę stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą i stopień inwalidztwa dla celów odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych przysługujących na podstawie innych ustaw niż ustawa o Policji. Orzeczenia z tej grupy poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określenia świadczeń pieniężnych, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł K. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że skarga dotyczy kwestii związanych z inwalidztwem skarżącego, gdy tymczasem wniesiona skarga dotyczyła naruszenia przepisów norm o postępowaniu – tj. norm naruszenia art. 139 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi bez merytorycznego jej rozpoznania;
- 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. jako konsekwencja naruszenia art. 58 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy nie będąc związany zarzutami skargi w zw. z oczywistym uchybieniem organu II instancji przepisu art. 139 k.p.a. – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 22/05, w którym skład uznał, że "Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2004 r. Nr 133, poz. 1422) nie zawiera przepisów szczególnych, które organy wojskowe rozstrzygając w II instancji mogłyby stosować przy wydawaniu orzeczenia w postępowaniu odwoławczym. Skoro § 31 powyższego rozporządzenia dopuszcza wniesienie odwołania od orzeczenia wydanego w I instancji na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, to należy przyjąć, że zastosowanie będą miały przy rozpoznawaniu sprawy wszystkie przepisy zawarte w rozdziale 10 k.p.a., w tym również zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 k.p.a.".
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;
- 2) zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określono w § 2 art. 183 powołanej ustawy. Przy czym, wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministerstwu Spraw Wewnętrznych określało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr 79, poz. 349 ze zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2, w zw. z art. 40 i art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Z przepisów tego rozporządzenia wynikało, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych, orzekające w dwóch instancjach, oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną kandydatów oraz policjantów do pełnienia służby. Komisje te orzekają ponadto o stopniu uszczerbku na zdrowiu spowodowanym wypadkiem przy pracy czy o chorobach pozostających w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, związku schorzeń i ułomności ze służbą, inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą, związku śmierci ze służbą, potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego (§ 1 ust. 1 i § 2 rozporządzenia).
Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą (§ 12 i 13 oraz 14 ust. 2 rozporządzenia).
Z kolei zasady orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, w dacie wydania zaskarżonego zawiadomienia, zawarte były w treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 1995 r. w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, emerytów i rencistów policyjnych, trybu postępowania i właściwości komisji lekarskich w tych sprawach, sposobu przeprowadzania kontrolnych badań lekarskich oraz wzywania inwalidów na te badania (Dz. U. Nr 8, poz. 41 ze zm.).
Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że orzeczenia komisji lekarskich MSWiA można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich związana jest z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe czy zwolnienie go ze służby. Orzeczenia te stanowią zatem podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe czy z niej zwalniana (por. art. 26 ust. 1, art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji).
Drugą grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw niż ustawa o Policji. Orzeczenia z tej grupy poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określenia świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Z powyższego wynika, że orzeczenia komisji lekarskich MSWiA mają wpływ na merytoryczne decyzje administracyjne dotyczące m.in. przyjęcia do służby, zwolnienia ze służby, czy odszkodowania z tytułu trwałego uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Orzeczenie komisji lekarskiej stanowi więc rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego warunkującego wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej dotyczącej nawiązania i rozwiązania stosunku służby w służbach wymienionych w rozporządzeniu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2002 r., sygn. akt K 36/00). W ramach gwarancji realizacji konstytucyjnego prawa do sądu orzeczenie komisji lekarskich podlegają kontroli zgodności z prawem tylko w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena, pod względem zgodności z prawem, merytorycznych decyzji administracyjnych związanych z nawiązaniem, rozwiązaniem stosunku służby, czy odszkodowań.
Oznacza to, że orzeczenie komisji lekarskich nie podlega kontroli sądowej samodzielnie, w oderwaniu od zasadniczej decyzji administracyjnej, na potrzeby której takie orzeczenie zostało wydane. W konsekwencji orzeczenie komisji lekarskich zawierające wiadomości specjalne nie stanowi odrębnego aktu administracyjnego, do którego miałyby zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ze wszystkimi tego konsekwencjami oraz prawem do zaskarżenia w trybie k.p.a., a następnie do sądu administracyjnego. Orzeczenia komisji lekarskich podlegają bowiem szczególnej regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych, które określa ich formę, niezbędne elementy jakie orzeczenie powinno zawierać, szczególny tryb zatwierdzenia przez okręgowe komisje lekarskie oraz rozpatrywania wniesionych odwołań.
W tej sytuacji jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., albowiem Sąd I instancji trafnie przyjął, że skoro w zaskarżone zawiadomienie o orzeczeniu komisji lekarskiej dotyczyło ustalenia związku schorzeń skarżącego ze służbą, to orzeczenie to należy do drugiej omawianej powyżej grupy orzeczeń, nie mających samodzielnego bytu i nie podlegających kontroli sądów administracyjnych.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.