Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1323/11 oddalił skargę W.O. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej ustalenia średniej ceny.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu decyzją z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004, wydaną na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), ustalił cenę 1 m² powierzchni użytkowej kwatery stałej w miejscowościach położonych na podległym mu terenie. Następnie, w dniu 11 grudnia 2006 r. zawarł z W.O. umowę o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery.
W dniu 11 czerwca 2010 r. W.O. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu wniosek o zmianę w trybie art. 154 K.p.a. decyzji z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004 ustalającej wysokość średniej ceny 1 m² powierzchni użytkowej podstawowej na dzień 1 lipca 2004 r. z kwoty 2.314,00 zł na kwotę 3.900,00 zł.
W uzasadnieniu wniosku podał, że ww. decyzja w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. jest decyzją administracyjną. Ustalona w niej cena 1 m² powierzchni użytkowej podstawowej nie odpowiada jednak wskazaniom zawartym w art. 19 ust. 3 cyt. ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 K.p.a. oraz art. 19 ust. 3 cyt. ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, orzekł o umorzeniu postępowania.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że decyzja z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004 nie jest decyzją o której mowa w art. 104 K.p.a. Nie stanowi ona bowiem władczej konkretyzacji praw lub obowiązków w indywidualnej sprawie, zaś określenie kręgu jej adresatów nie jest możliwe. W związku z tym ustalenie w niej średniej ceny 1 m² powierzchni użytkowej kwatery stałej nie może być zaliczone do kręgu spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 1 K.p.a. Uprawnienie do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej musi wynikać z przepisów prawa. Z tych względów uznał, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i w oparciu o art.105 § 1 K.p.a. podlega umorzeniu.
Na skutek wniesionego przez W.O. odwołania sprawę rozpoznawał Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji podzielając stanowisko organu pierwszej instancji stwierdził, że zarówno z art. 19 cyt. ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, jak i z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, nie wynika kompetencja dyrektora oddziału regionalnego Agencji do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o wysokości stawki ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z kwatery stałej. W ocenie organu odwoławczego kwestionowana decyzja z dnia 1 lipca 2004 r. nie posiada cech decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 K.p.a. Jest aktem o charakterze wewnętrznym, stanowi czynność materialno-techniczną niezbędną do przygotowania umowy o wypłatę ekwiwalentu.
W konsekwencji uznał, że skoro decyzja z dnia 1 lipca 2004 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to postępowanie w sprawie jej zmiany w trybie art. 154 K.p.a. jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. podlegało umorzeniu.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.O.
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 105 § 1 K.p.a.w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że bezprzedmiotową jest sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, pomimo jej administracyjnoprawnego charakteru. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą jest ustalenie, czy akt, którego zmiany skarżący domagał się w trybie art. 154 K.p.a jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji odwołując się do orzecznictwa sądowego oraz piśmiennictwa prawniczego dotyczącego materialnego i procesowego ujęcia decyzji administracyjnej uznał, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004 nie jest decyzją administracyjną o której mowa w art.107§1 K.p.a. Decyzja administracyjna określa sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w danej sprawie. Tymczasem powołana decyzja takich cech nie posiada. Nie stanowi on bowiem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie i jest skierowana do bliżej nieokreślonej liczby adresatów. Nazwanie czynności organu decyzją nie wystarcza do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej obu instancji prawidłowo przyjęły, że wystąpiła niedopuszczalność postępowania z przyczyn przedmiotowych i zasadnie w oparciu o art.105 § 1 K.p.a. umorzyły postępowanie. Rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy kompetencja do jej wydania wynika z konkretnego przepisu prawa. W tym przypadku, brak jest przepisu do wydania decyzji administracyjnej ustalającej cenę 1 m² powierzchni użytkowej kwatery stałej. Kompetencja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu, do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o wysokości stawki ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z kwatery stałej w drodze decyzji administracyjnej, nie wynika z art. 19 cyt. ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, jak i z art. 47 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych.
Ustalenie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu na podstawie art.19 ust.3 cyt. ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, ceny 1 m² powierzchni użytkowej kwatery stałej na podległym mu terenie nie jest decyzją administracyjną w związku z tym tryb dotyczący zmiany decyzji na podstawie art.154 K.p.a. nie mógł być stosowany.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie 132 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.O. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., a tym samym przyjęcie, iż przedmiotem wniosku skarżącego nie był akt, który stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a.
Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu nie jest przepisem prawa, albowiem organ ten nie jest upoważniony do stanowienia przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jednakże decyzja ta wywołuje skutki nie tylko w sferze podległości służbowej, czy stosunków pracowniczych i wiąże nie tylko podległych pracowników, lecz wywołuje także skutki zewnętrzne i oddziałuje na zawierane umowy o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery. Kształtuje zatem sytuację prawną podmiotów indywidualnych, rozstrzygając o ich prawach i obowiązkach. Podkreślił, że zasadność tej decyzji jest wyłączona spod kompetencji orzeczniczych sądów powszechnych i jest decyzją w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. (por. wyrok SN z dnia 26 listopada 2006 r. I CSK 279/06). Autor skargi kasacyjnej wskazał, że kwestionowana decyzja z dnia 1 lipca 2004 r. nie została doręczona skarżącemu jako stronie, a zatem w myśl art. 110 K.p.a. nie jest dla niego wiążąca i nie obowiązuje.
Skarżący uzasadniając zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. stwierdził,że niniejsza sprawa jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 K.p.a. Dotyczy praw i obowiązków osoby, która złożyła wniosek, a więc strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. i wbrew ocenie organu istnieje akt administracyjny stanowiący przedmiot zaskarżenia.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał na niekonsekwencję stanowiska autora skargi kasacyjnej, który z jednej strony kwestionuje brak możliwości zmiany decyzji w trybie 154 K.p.a., traktując akt ustalenia ceny m² powierzchni jako decyzję administracyjną, zaś z drugiej strony stwierdza, że powyższa decyzja nie została mu doręczona, nie jest zatem wiążąca i nie obowiązuje, wobec czego art. 154 K.p.a. nie ma w tej sprawie zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004, którą ustalano cenę 1 m² powierzchni użytkowej kwatery stałej w miejscowościach położonych na podległym mu terenie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i podlegała zmianie w trybie art. 154 K.p.a., czy też nie jest decyzją administracyjną i postępowanie wszczęte w tym przedmiocie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Przepis art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe i przedmiotowe. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, Wyd.
11. str. 410 – 411). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, ulega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16). Przepis art. 105 § 1 K.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506). Umorzenia postępowania administracyjnego uwarunkowane jest zatem przez stanowisko wobec samego przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała charakteru sprawy administracyjnej. Z kolei, ustalenie tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej WAM w Poznaniu o zmianę w trybie art. 154 K.p.a. decyzji tego organu z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004 ustalającej wysokość średniej ceny 1 m² powierzchni użytkowej podstawowej na dzień 1 lipca 2004 r. z kwoty 2.314,00 zł na kwotę 3.900,00 zł.
Stosownie do treści art. 154 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 154 K.p.a. uzależniona jest od wykazania, że za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa z obrotu prawnego, przemawia interes społeczny i słuszny interes strony. W tym zakresie ocena powinna być dokonana przez organ administracji publicznej, na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Analiza art. 154 K.p.a. wskazuje, że ma on zastosowanie tylko do spraw administracyjnych załatwianych w formie decyzji administracyjnej.
Przypomnieć należy, iż decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się "...oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (por: J. Lang. J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - Polskie prawo administracyjne, PWN Warszawa 1995, s. 190). Podobny pogląd został wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 (OSPiKA 1989 Nr 3, poz. 59), zgodnie z którym "...decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (...), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne".
Procesowe pojęcie decyzji wywodzić należy z art. 104 K.p.a., łącznie z art. 105 oraz 107, a także art. 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z art. 104 K.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Składniki treści decyzji administracyjnej określone są w art. 107 § 1 K.p.a., który stanowi, że decyzja administracyjne powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.
Oznacza to, że o uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Tym samym, nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także ogólnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 K.p.a. wynika, iż stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2010 r. I OSK 788/10).
Podstawę prawną do żądania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stanowi art. 47 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać należy, że z dniem 1 lipca 2004 r. ustawodawca odstąpił od zasady obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o średnie ceny rynkowe 1 m² lokalu w danym garnizonie na rzecz zasady, że wysokość ekwiwalentu jest obliczana przy zastosowaniu średniej ceny 1 m² lokalu jednolicie ustalonej na dzień 1 lipca 2004 r. przez dyrektora oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203).
Kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004 została wydana na podstawie art. 19 ust. 3 cyt. ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Ma zatem podstawę ustawową, normuje określoną sprawę i określa średnią cenę rynkową zakupu 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. W taki sposób określona cena 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego stanowi element do wskazania proponowanej kwoty ekwiwalentu ustalonego w formie umowy cywilnoprawnej.
Zatem propozycja ta podlega negocjacji i nie musi być przyjęta przez żołnierza zawodowego występującego o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Oznacza to, że akt podjęty przez Dyrektora WAM z dnia 1 lipca 2004 r., ustalający cenę za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego nie został wydany w sprawie indywidualnej i nie rodzi dla skarżącego żadnego uprawnienia, ani nie nakłada obowiązku określonego w przepisach prawa. Zawarcie umowy pomiędzy stronami następuje bowiem z chwilą zgodnego oświadczenia woli obu stron. Oznacza to, że w sytuacji, gdy żołnierz nie wyraża zgody na proponowaną wysokość odprawy mieszkaniowej, nie dochodzi do podpisania umowy. Wtedy właściwą drogą postępowania będzie droga przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2011 r., I OSK 1372/10).
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004, którą ustalono średnią cenę 1 m² powierzchni użytkowej kwatery stałej dla celów określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004 nie załatwia bowiem sprawy administracyjnej i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.
W związku z powyższym uznać należy, iż skoro decyzja z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004 nie była decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to, wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne zmierzające do zmiany powyższej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania ma bowiem miejsce m.in. w sytuacji, gdy nie istnieje jego przedmiot, w tej przypadku brak jest to decyzji administracyjnej, w stosunku do której można prowadzić postępowania administracyjne, o którym mowa w art. 154 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych sprawdzające się do stwierdzenia, że z przepisów cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wynika kompetencja dyrektora oddziału Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do rozstrzygania o wysokości stawki ekwiwalentu za rezygnację z kwatery w drodze decyzji administracyjnej.
Z tych względów, jako nietrafne ocenić należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 105 § 1 K.p.a. w zw.
z art. 104 K.p.a., a w konsekwencji także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. albowiem przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą ocenę nie mogło mieć wpływu powołane przez autora skargi kasacyjnej orzecznictwo Sądu Najwyższego, w tym wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt II CSK 428/09, którym oddalono skargę kasacyjną Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. aky XV Ca 431/08 w sprawie z powództwa W.O. przeciwko Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie Oddział Regionalny w Poznaniu o zapłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, żądanego ponad kwotę dotychczas wypłaconą na mocy zawartej między stronami umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Wprawdzie Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że ustalenie średniej ceny m² powierzchni użytkowej podstawowej następuje w decyzji administracyjnej, której treścią Sąd jest związany, zaś powód, działając w swoim interesie, jako osoba zainteresowana, może zwrócić się do sądu administracyjnego z żądaniem oceny, czy decyzja dyrektora oddziału regionalnego WAM została wydana zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych ustaw. Dopiero uzyskanie orzeczenia w przedmiocie zmiany decyzji może stanowić podstawę do zmiany, ustalonej w umowie, wysokości należnego powodowi ekwiwalentu za rezygnacje z kwatery.
Wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie jest jednak tym stanowiskiem związany. Pogląd ten został bowiem wyrażony przy ocenie zasadności pozwu o zapłatę. Tymczasem przedmiotem sprawy zawisłej przez sądem administracyjnym była ocena legalności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej ustalenia średniej ceny. Oznacza to, że art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, nie ma w tej sprawie zastosowania. Związanie prawomocnym orzeczeniem sądu dotyczy związania stron treścią łączącego ich stosunku prawnego wynikającego z sentencji orzeczenia, ocenionego na podstawie mającej w sprawie zastosowanie normy materialnoprawnej.
W tym wypadku związanie prawomocnym orzeczeniem sądu odnosi się do sentencji wyroku. Powołanym wyrokiem sądu powszechnego oddalono pozew W.O. o zapłatę. Okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana. Jednakże z uwagi na odmienny przedmiot sprawy cywilnej zakończonej ww. wyrokiem oraz sprawy administracyjnej zawisłej przed sądem administracyjnym, dokonana przez sąd powszechny, a także Sąd Najwyższy odmienna wykładnia art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), nie mogła mieć wpływu na oceną zaskarżonego wyroku. Zważywszy, iż w skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzuty dotyczące naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).