Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 804/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.C. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 21 stycznia 2011 r. nr [...]w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 29.04.2010 r. skarżący został zwolniony ze stanowiska specjalisty Referatu Konwojowego I Sekcji Konwojowej i Policji Sądowej, i z dniem 15.05.2010 r. mianowany na stanowisko służbowe specjalisty Sekcji I Wydziału Konwojowego KWP w Gdańsku.
Dnia 26.11.2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wydał rozkaz personalny mocą którego obniżył funkcjonariuszowi dodatek służbowy o kwotę 160 zł z uwagi na zmianę zakresu obowiązków.
Rozpoznając odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 21.01.2011 r. uchylił rozkaz personalny z dnia 26.11.2010 r., w części dotyczącej daty obniżenie dodatku służbowego, oraz ustalił tę datę na dzień 1.02.2011 r., utrzymując w mocy w pozostałej części skarżony rozkaz personalny. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał fakt zmniejszenia zakresu obowiązków służbowych policjanta.
Od powyższego rozstrzygnięcia funkcjonariusz wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji.
Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- - art. 7 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu obywatela,
- - art. 8 k.p.a. przez naruszenie zaufania obywatela do organów Państwa polegające na wskazaniu sprzecznych ze sobą podstaw wydanych decyzji, oraz nieustosunkowanie się do twierdzeń strony,
- - art.107 § 3 k.p.a. poprzez błędne jego niezastosowanie polegające na niezajęciu przez organ stanowiska co do wszystkich faktów i dowodów wskazanych w odwołaniu,
- - art. 10 k.p.a. przez niezastosowanie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i wydanie rozkazów personalnych w czasie przebywania policjanta na zwolnieniach lekarskich.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację prezentowaną w trakcie trwania postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny stanu faktycznego przez pryzmat przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6.12.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U.
- 01. Nr.152. poz. 1732.).
Zgodnie z brzmieniem wyżej powołanej normy prawnej, przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz realizacji zadań i czynności służbowych ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych.
Prawodawca uzależnił więc przyznanie omawianego dodatku od trzech przesłanek:
- 1. jakości wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych,
- 2. charakteru i zakresu obowiązków służbowych,
- 3. rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych.
Tak więc każda z powyższych przesłanek może rzutować na przyznanie i wysokość dodatku służbowego.
Dodatkowo w § 8 ust. 7 omawianego rozporządzenia, znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie stosownie do dyspozycji paragrafu 9 ust. 5 tego rozporządzenia, prawodawca wprowadził możliwość obniżenia omawianego dodatku w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych.
Tym samym dodatkowo podkreślił znaczną wagę drugiej spośród ww. przesłanek, dla ustalenia wysokości dodatku służbowego.
Na przesłanki opisane w paragrafie 9 ust.2 przedmiotowego rozporządzenia należy również spojrzeć przez pryzmat ich charakteru.
Pierwsza przesłanka odwołuje się do subiektywnej oceny przez przełożonego, jakości pracy policjanta. Kolejne przesłanki odwołują się zaś obiektywnie do istniejących okoliczności, jak zakres obowiązków, czy rodzaj kwalifikacji. To zaś oznacza, iż decyzje oparte na tych obiektywnych przesłankach, znacznie łatwiej poddają się kontroli. Odnoszą się bowiem do okoliczności, które można bez niejasności, w sposób czytelny zweryfikować.
Przechodząc do niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż niesporne jest, że rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 29.04.2010 r. skarżący został zwolniony ze stanowiska specjalisty Referatu Konwojowego I Sekcji Konwojowej i Policji Sądowej, i z dniem 15.05.2010 r. mianowany na stanowisko służbowe specjalisty Sekcji I Wydziału Konwojowego KWP w Gdańsku.
Okolicznością niekwestionowaną jest również to, że dla nowego stanowiska służbowego, właściwy jest mniejszy zakres obowiązków niż ten, jaki obowiązywał dla stanowiska poprzednio piastowanego.
Poza sporem jest również to, że po mianowaniu na nowe stanowisko, ze skarżącego został zdjęty obowiązek prowadzenia, w ramach doskonalenia zawodowego, szkoleń podległej mu komórki.
W świetle powyższego, jako zasadna jawi się konkluzja organu, iż zaszły przesłanki uzasadniające obniżenie dodatku służbowego, o jakich mowa w § 8 ust. 7 analizowanego rozporządzenia. Zaistniała bowiem obiektywna okoliczność, z którą prawodawca powiązał wysokość omawianego dodatku.
Sąd podkreślił, iż organ wydając skarżony rozkaz personalny, nie dokonywał oceny jakości wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych. Nie był do tego zobowiązany, gdyż wystarczające dla obniżenia dodatku służbowego jest dokonanie ograniczenia zakresu obowiązków służbowych.
Sposób sformułowania § 9 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia, posłużenie się zwrotem "w szczególności" oraz odesłanie do § 8 ust. 7 rozporządzenia wskazuje na to, iż intencją prawodawcy było uzależnienie wysokości dodatku służbowego, m.in. od zakresu zadań stojących przed funkcjonariuszem na danym stanowisku służbowym.
W związku z powyższym, za pozostające bez wpływu na wynik sprawy Sąd uznał zarzuty skargi, sprowadzające się do twierdzeń, że funkcjonariusz nie wykonywał nowych zadań i czynności służbowych. Jak już bowiem wyżej wskazano, sposób wykonywania obowiązków służbowych przez policjanta, jest przesłanką niezależną od zakresu obowiązków związanych ze służbą na konkretnym stanowisku służbowym.
Tym samym, za bezprzedmiotowy uznał zarzut nieuwzględnienia interesu funkcjonariusza, który "przez cały okres służby nienagannie wywiązywał się ze swoich obowiązków". Sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych przez funkcjonariusza, nie stanowił bowiem przesłanki uzasadniającej skarżoną decyzję.
Za materię pozostającą w oderwaniu od istoty niniejszej sprawy Sąd wojewódzki uznał podnoszony w skardze brak równorzędności dawnego i nowego stanowiska służbowego, przejawiający się różnym zakresem obowiązków służbowych. Kwestia oceny równorzędności stanowisk, nie podlega bowiem ocenie w postępowaniu dotyczącym obniżenia dodatku służbowego.
Na poprawność skarżonego rozstrzygnięcia nie rzutuje także to, iż komisja lekarska oceniała zdolność funkcjonariusza do służby, tylko w odniesieniu do uprzednio zajmowanego stanowiska. Ta problematyka podlegać mogłaby jedynie weryfikacji w postępowaniu wywołanym skargą od rozkazu personalnego o zwolnieniu z dotychczasowego stanowiska i mianowaniu na nowe stanowisko.
W ocenie Sądu, na prawidłowość skarżonego rozstrzygnięcia nie wpływa fakt, iż organ nie odniósł się do wszystkich twierdzeń skarżącego, zawartych w odwołaniu. Zgodnie bowiem z treścią art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przesłanką do uchylenia decyzji jest tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy więc aby naruszenie prawa przez organ wpływało na wynik sprawy. Dodatkowo, musi ono na ten wynik wpływać w sposób istotny.
Nieodniesienie się zaś przez organ do zarzutu odwołania, iż w dotychczasowej praktyce organ, nie uzależniał wysokości dodatku służbowego od zakresu obowiązków, choć stanowi naruszenie przepisów postępowania, lecz nie w wymiarze, który ma jakikolwiek wpływ (a zwłaszcza istotny wpływ) na wynik sprawy. Kryteria będące przedmiotem oceny organu w innych postępowaniach, pozostają w oderwaniu od istoty niniejszego postępowania.
Podobnie, za okoliczność której nie sposób skutecznie przypisać waloru istotnego wpływu na wynik postępowania, uznać należało ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu. Ustalenie przesłanki będącej podstawą skarżonego rozstrzygnięcia, było bowiem możliwe do dokonania przez organ w sposób samodzielny. Nadto ustalenie to nie było kwestionowane i jest zgodne z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.C., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich elementów stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz niewskazaniu czytelnych argumentów, które pozwoliłyby rozpoznać przyczyny nieuwzględnienia skargi, co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy administracyjnej.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd całkowicie pominął fakt podnoszony w skardze, zgodnie z którym skarżący mianowany został na stanowisko służbowe specjalisty Sekcji I Wydziału Konwojowego KWP w Gdańsku- z dotychczasowym uposażeniem i dodatkiem służbowym. Likwidacja dotychczas zajmowanego przez policjanta stanowiska służbowego była efektem zmian organizacyjnych w Wydziale Konwojowym KWP. W rozkazie personalnym z dnia 29 kwietnia 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wskazał na art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, z których to wynika możliwość przenoszenia i mianowania policjanta na równorzędne stanowisko służbowe bez jego zgody. Organ nie wskazał na nowy zakres obowiązków skarżącego, a tym bardziej z Jego decyzji nie wynikało jakoby mianowanie to miało w późniejszym okresie skutkować obniżeniem dodatku właśnie ze względu na zmianę zakresu obowiązków.
Przeciwnie, nowe stanowisko miało rangę równorzędnego. Nie wskazywano tutaj na realizację zadań i czynności służbowych, takich jak chociażby prowadzenie szkoleń podległej komórki, od których to uzależniono w jakiejś części wysokość otrzymywanego dodatku. Z kolei już w kolejnym rozkazie personalnym z dnia 26 listopada 2010r. przesłanką obniżenia dodatku służbowego była właśnie zmiana zakresu obowiązków policjanta. Podobne stanowisko utrzymał Organ w ostatnim rozkazie nr [...]z dnia 21 stycznia 2011 r. wskazując, że "zmiana zakresu obowiązków oraz realizowanych zadań i czynności służbowych, warunków służby, jak też zmiana okoliczności uzasadniających przyznanie dodatku w dotychczasowej wysokości stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego".
Podkreślono, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie bez znaczenia jest twierdzenie, iż funkcjonariusz nie wykonywał nowych zadań i czynności służbowych. W.C. z niezależnych od siebie przyczyn nigdy nie zapoznał się i nie przyjął do stosowania karty stanowiska opisu pracy z dnia 15 maja 2010 r. W okresie, w którym Organ wydał decyzję skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim. W związku z tym nie miał realnej możliwości wykonywania jakichkolwiek zadań i czynności służbowych. Mimo to, Organ dokonał weryfikacji ustalonej stawki dodatku, ale dopiero po kilku miesiącach. Kwota dodatku została obniżona o 160 złotych miesięcznie, przy czym brak uzasadnienia Organu dlaczego właśnie o taką sumę obniżono dotychczasowy dodatek.
Dodano, iż skarżący w złożonej skardze podniósł zarzut naruszenia przez organ m.in. art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę ograniczył się tylko do ogólnikowego uzasadnienia wyroku. Takie postępowanie Sądu pozostaje w sprzeczności z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i judykatury, która pozostaje zgodna w tym, iż obowiązkiem Sądu jest rozpatrzyć wszystkie podniesione przez stronę zarzuty i odnieść się do nich w treści uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, której granicami stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) jest związany Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Jedyny zarzut kierowany pod adresem zaskarżonego wyroku tj. zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 Ppsa jest nieuzasadniony.
Zgodnie z treścią art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wnoszący skargę kasacyjną musi więc wskazać, jakich konkretnie elementów brak, lub który z nich nie został w sposób należyty zastosowany oraz wykazać, jaki to miało wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, iż sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala bowiem poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, prześledzić rozumowanie sądu pierwszej instancji. Pełni ono dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011r. I FSK 1291/10 LEX nr 965864).
W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się do wszystkich elementów stanu faktycznego. Jak wynika z uzasadnienie tego zarzutu skarżącemu chodzi o nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do faktu mianowania skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe oraz faktu korzystania przez skarżącego w tym czasie ze zwolnienia lekarskiego, co skutkowało niewykonywaniem zadań służbowych.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania określone w art. 141 § 1 Ppsa, jak również wyjaśnia kwestie podnoszone w skardze kasacyjnej.
Sąd i instancji w motywach uzasadnienia jasno wyjaśnił, iż w rozpoznawanej sprawie ocena legalności zaskarżonej decyzji dotyczyła rozstrzygnięcia w niej zawartego, które dotyczyło wyłącznie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego. Tym samym rola Sądu sprowadzała się do kontroli podstaw i zasadności decyzji o obniżeniu dodatku służbowego, a nie do badania czy stanowisko na jakie został mianowany skarżący było stanowiskiem równorzędnym w stosunku do ostatnio zajmowanego.
Jak wynika z § 9 ust.5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r.w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr. 152, poz. 1732 ze zm.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5 – 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust.6.
Z mocy § 8 ust. 7 dodatek służbowy może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, bądź ustania innych przesłanek które uzasadniały jego przyznanie w dotychczasowej wysokości.
Rozkazem personalnym z dnia 29 kwietnia 2010r. skarżący został mianowany na nowe stanowisko służbowe. Powyższy rozkaz został mu doręczony w dniu 30 listopada 2010r. Skarżący odmówił zapoznania się z kartą opisu stanowiska pracy tłumacząc, że korzysta ze zwolnienia lekarskiego. Jak wynika z akt sprawy – karty opisu stanowiska pracy, na nowym stanowisku służby zmniejszeniu uległ zakres obowiązków służbowych skarżącego. Oznacza to, że po doręczeniu skarżącemu rozkazu o mianowaniu na nowe stanowisko służbowe zaistniała przesłanka uzasadniającą obniżenie dodatku służbowego, niezależnie od okoliczności, czy nowe obowiązki skarżący podjął, czy tez nie.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że sposób sformułowania § 9 ust. 2 rozporządzenia oraz odesłanie do jego § 8 ust. 7 wskazuje, że przyznanie i wysokość dodatku służbowego determinowana jest zakresem zadań stojących przed funkcjonariuszem na danym stanowisku służbowym, a nie od tego czy zadania te były wykonywane i w jaki sposób. Z tych względów pozostawanie przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeszkody do obniżenia dodatku służbowego, pod warunkiem jednak, że zaistaniały przesłanki określone w § 8 ust. 7 rozporządzenia w zw. z § 8 ust. 5.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.