Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II SA/Wa 811/12 oddalił skargę K.S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] skierował [...] K.S., z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań na stanowisko obserwatora wojskowego misji Organizacji Narodów Zjednoczonych UNMIL w [...]. Oficer pełnił służbę wojskową poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] grudnia 2005 r.
K.S. wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o wypłatę należności zagranicznej za okres pełnienia służby poza granicami państwa.
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] odmówił K.S. przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego misji ONZ UNMIL w [...] za okres od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. oraz stwierdził, że roszczenie z tytułu prawa do należności zagranicznej za okres od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] września 2005 r. uległo przedawnieniu.
W dniu 21 listopada 2011 r. K.S. złożył do Ministra Obrony Narodowej wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku podał, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.) w związku z art. 30 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej (Dz. U. Nr 128, poz. 1403 ze zm.). Błędnie przyjęto, że z kwoty należności zagranicznej potrąceniu podlegają należności wypłacone przez misję organizacji międzynarodowej przeznaczone na pokrycie kosztów wyżywienia i zakwaterowania.
Ponadto wnioskodawca zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) w związku z art. 7 i 9 K.p.a., poprzez wzięcie przez organ pod uwagę przedawnienia z urzędu i to nawet w sytuacji, gdy przewlekłość postępowania administracyjnego oraz dezinformacja wnioskodawcy o przysługujących mu uprawnieniach, doprowadziły do tego, że zgłosił on wniosek o przyznanie mu należności z opóźnieniem.
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...].
Następnie Minister Obrony Narodowej po rozpatrzeniu wniosku K.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionowały wykładnię przepisów stosowanych przez Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie przyznawania należności zagranicznej obserwatorom wojskowym przyjmującą, że stawkę należności zagranicznej zmniejsza się o kwotę środków pieniężnych wypłacanych żołnierzowi miesięcznie przez misję organizacji międzynarodowej i uchylały zaskarżone decyzje organów wojskowych. Nie stwierdzały natomiast ich nieważności.
W świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Jako rażąco naruszającego prawo nie można zatem traktować rozstrzygnięcia opartego na odmiennej interpretacji danego przepisu. Taka sytuacja wystąpiła w sprawie, w której powołaną decyzją odmówiono K.S. przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego misji ONZ UNMIL w [...] za okres od dnia [...] września 2005r. do dnia [...] grudnia 2005 r. uznając, że środki pieniężne wypłacone mu miesięcznie przez misję pokojową Organizacji Narodów Zjednoczonych w [...] przewyższają kwotę należności zagranicznej i należność ta nie przysługuje.
Minister Obrony Narodowej odnosząc się do kwestii przedawnienia roszczenia wnioskodawcy z tytułu prawa do należności zagranicznej za okres od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] września 2005r. podał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, roszczenia z tytułu uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzy zawodowych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Stosownie do treści ust. 2 art. 75 cyt. ustawy, bieg przedawnienia roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzy zawodowych przerywa każda czynność przed organem właściwym do rozpatrzenia roszczenia podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. W przypadku K.S., w sprawie o przyznanie mu należności zagranicznej czynnością, która przerwała bieg przedawnienia było złożenie przez niego do Ministra Obrony Narodowej wniosku z dnia 10 września 2008 r. o jej wypłatę.
Wskazał, iż żaden przepis powołanej wyżej ustawy pragmatycznej nie umożliwia organowi zrzeczenia się przedawnienia, jak ma to miejsce w regulacjach zawartych w Kodeksie cywilnym. Jednocześnie wyjaśnił, że ze strony organu nie było żadnej dezinformacji w zakresie uprawnień żołnierzy pełniących służbę poza granicami państwa w charakterze obserwatorów wojskowych, a zatem w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiona przez wnioskodawcę ewentualna przewlekłość postępowania nie miała wpływu na przedawnienie dochodzenia należności zagranicznej.
W konsekwencji Minister Obrony Narodowej uznał, że jego decyzja z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie wystąpiła żadna z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., których wystąpienie skutkowałoby koniecznością stwierdzenia jej nieważności.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której powtórzył on zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, powołując treść art. 102 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1181/08 oraz z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1302/08) wyrażono pogląd, że należności wypłacane przez misję organizacji międzynarodowej, służące pokryciu kosztów wyżywienia i zakwaterowania, nie ulegają potrąceniu z należnością zagraniczną, ani zaliczeniu na jej poczet.
Zdaniem skarżącego fakt, że postępowanie administracyjne toczyło się przewlekle, a wniosek o wypłacenie należności złożył on z opóźnieniem, był skutkiem dezinformacji organów wojskowych, że należność zagraniczna mu nie przysługuje. W związku z tym, w niniejszej sprawie z uwagi na konieczność działania organów zgodnie z prawem (art.7 K.p.a.) oraz zasadę rzetelnego informowania strony o jej prawach, przepis art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie może mieć zastosowania.
Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżone decyzje zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym przez organ na wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania mu należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego misji ONZ UNMIL w [...] za okres od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. oraz stwierdzenia, że roszczenie z tytułu prawa do należności zagranicznej za okres od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] września 2005 r. uległo przedawnieniu.
Sąd pierwszej instancji potwierdził stanowisko skarżącego, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż należność zagraniczna stanowi wynagrodzenie żołnierza zawodowego za wykonywanie obowiązków służbowych poza granicami państwa, a prawa do tej należności pieniężnej nie może pozbawić żołnierza zawodowego regulacja zawarta w akcie podustawowym, jakim jest rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Skoro zatem § 12 w/w rozporządzenia dotyczy należności zagranicznej, to do środków pieniężnych, o których mowa w ust. 2 tego przepisu, nie można zaliczyć środków pieniężnych wypłaconych żołnierzowi przez misję organizacji międzynarodowej przeznaczonych na zakwaterowanie i wyżywienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1181/08).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał jednak, że dokonana przez Ministra Obrony Narodowej w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] błędna wykładnia §12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa w zestawieniu z przepisami ustawy pragmatycznej – art. 102 ust. 3 i art. 24 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez zaliczenie środków pieniężnych wypłaconych żołnierzowi przez misję organizacji międzynarodowej przeznaczonych na zakwaterowanie i wyżywienie na poczet należności zagranicznej, nie stanowi kwalifikowanej wady skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji. W rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, który jest jasny i klarowny oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że taka decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W orzecznictwie podkreśla się, że przy kwalifikowaniu naruszenia jako rażące nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 50195).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, powołany przepis § 12 cyt. wyżej rozporządzenia, w zestawieniu z przepisami art. 102 ust. 3 i art. 24 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, może nasuwać wątpliwości interpretacyjne, stąd też nie sposób uznać, że decyzja Ministra Obrony Narodowej, mocą której odmówiono skarżącemu przyznania należności zagranicznej za okres od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. zaliczając na jej poczet środki pieniężne wypłacone żołnierzowi przez misję organizacji międzynarodowej przeznaczone na zakwaterowanie i wyżywienie, została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za niezasadny uznał również zarzut niewłaściwego zastosowania przez Ministra Obrony Narodowej w decyzji z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] przepisu art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 7 i 9 K.p.a., poprzez przyjęcie, że przedawnienie jest instytucją braną przez organ pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, przerywa każda czynność przed organem właściwym do rozpatrzenia roszczenia podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia oraz uznanie roszczenia (art. 75 ust. 2).
W razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne (art. 75 ust. 3).
W sprawie jest niesporne, że K.S. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o wypłatę należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w okresie od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. w charakterze obserwatora wojskowego misji ONZ UNMIL w [...] wnioskiem z dnia 10 września 2008 r. Złożenie tego wniosku było czynnością, która zgodnie z art. 75 ust. 2 cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przerwała bieg terminu przedawnienia roszczenia z tytułu prawa do tej należności. W związku z powyższym Minister Obrony Narodowej uwzględniając treść art. 75 ust. 1 ustawy pragmatycznej, w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] zasadnie stwierdził, że roszczenie z tytułu prawa do należności zagranicznej za okres od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] września 2005 r. uległo przedawnieniu z uwagi na upływ trzech lat od dnia, w którym roszczenie o wypłatę należności za ten okres stało się wymagalne.
Wbrew zarzutom skarżącego Minister Obrony Narodowej był zobligowany uwzględnić upływ terminu przedawnienia z urzędu, a żaden przepis ustawy pragmatycznej nie umożliwia mu zrzeczenia się przedawnienia.
Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał także stanowisko organu, że w sprawie nie występuje żadna z pozostałych, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K.S., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie norm prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.:
- 1) przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.) w związku z art. 30 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej (Dz. U. Nr 128, poz. 1403 ze zm.), tj. przyjęcie, iż z kwoty należności zagranicznej podlegają potrąceniu należności wypłacone przez misję organizacji międzynarodowej przeznaczone na pokrycie kosztów wyżywienia i zakwaterowania;
- 2) przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) w związku z art. 7 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przyjęciu, iż przedawnienie jest instytucją braną przez organ pod uwagę z urzędu i to nawet w sytuacji, gdy organy wojskowe, poprzez przewlekłość postępowania administracyjnego oraz wskutek dezinformacji wnioskodawcy o przysługujących mu uprawnieniach, doprowadziły do tego, iż zgłosił on wniosek o przyznanie mu należności z opóźnieniem.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z rozstrzygnięciem o kosztach procesu w pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor ograniczył się do powtórzenia argumentacji zawartej w skardze do Sądu pierwszej instancji i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie stwierdzić należy, iż w tej sprawie skarga kasacyjna została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika niestarannie. Po pierwsze jej autor zarzucił naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a jako podstawę prawną powołał art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Wskazując jednak zarzuty i formę ich naruszenia powołał określone przepisy prawa materialnego. Po drugie, formułując zarzuty skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa, gdyż zarówno zarzuty, jak i ich argumentacja wskazują na niedostrzeganie różnicy między trybami weryfikacji decyzji administracyjnej – nadzwyczajnym i zwykłym.
Po trzecie, powołane w skardze kasacyjnej zarzuty i ich uzasadnienie w istocie stanowią powtórzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargi do sądu administracyjnego, a więc nie spełniają wymogów określonych w art.176 P.p.s.a.
W związku z powyższym przypomnieć należy, iż przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy wskazanie, jaki konkretny i oznaczony indywidualnie przepis prawny, mający charakter bądź materialny bądź procesowy został w ocenie autora skargi naruszony. Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, jaki przepis powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać ponadto należy, że podnoszone w podstawach skargi kasacyjnej uchybienie, występujące we wskazanej postaci, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane uchybienia skargi kasacyjnej pozwalają jednak na jej rozpoznanie.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniał legalność decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności jego decyzji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], mocą której odmówiono K.S. przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego misji ONZ UNMIL w [...] za okres od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. oraz stwierdzono, że roszczenie z tytułu prawa do należności zagranicznej za okres od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] września 2005 r. uległo przedawnieniu.
Przedmiotem tej sprawy nie było zatem zbadanie zgodności z prawem decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym o odmowie przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego, lecz decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym, w którym organ nadzoru badał jedynie, czy kwestionowana decyzja o odmowie przyznania należności zagranicznej nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art.156 § 1 K.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne dla stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art.156 § 2 K.p.a.
W związku z powyższym w sprawie rozważano, czy dokonanie przez Ministra Obrony Narodowej w decyzji z dnia z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] błędnej wykładni § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa w związku z art. 30 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej tj. przyjęcie, iż z kwoty należności zagranicznej podlegają potrąceniu należności wypłacone przez misję organizacji międzynarodowej przeznaczone na pokrycie kosztów wyżywienia i zakwaterowania oraz czy zastosowanie art. 75 ust.1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i stwierdzenie, że roszczenie z tytułu prawa do należności zagranicznej za okres od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] września 2005 r. uległo przedawnieniu, stanowiło rażące naruszenie prawa.
Wskazać należy, iż w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a rażące naruszenie prawa nie obejmuje błędnej wykładni niejednoznacznych przepisów składających się na podstawę prawną decyzji w przypadku, gdy możliwa jest ich różna interpretacja. Naruszenie prawa ma cechę rażącego wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem wyeliminowania decyzji ostatecznej. Nie chodzi zatem o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą.
Zarzut rażącego naruszenia prawa musi zatem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości (por. wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2013 r. II GSK 2035/11 LEX nr 1270125, z dnia 16 stycznia 2013 r. II GSK 1975/11 LEX nr 1270121 oraz z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1639/12).
W sprawie jest niesporne, że dopiero orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowało pogląd, że należność zagraniczna stanowi wynagrodzenie żołnierza zawodowego za wykonywanie obowiązków służbowych poza granicami państwa, a prawa do tej należności pieniężnej nie może pozbawić żołnierza zawodowego regulacja zawarta w akcie podustawowym, jakim jest rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Skoro § 12 ww. rozporządzenia dotyczy należności zagranicznej, to do środków pieniężnych, o których mowa w ust. 2 tego przepisu, nie można zaliczyć środków pieniężnych wypłaconych żołnierzowi przez misję organizacji międzynarodowej przeznaczonych na zakwaterowanie i wyżywienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1181/08 oraz z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1302/08).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że dokonanie przez organ wojskowy w decyzji z dnia z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] błędnej wykładni § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa i w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego nie stanowiło rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z art. 7 i 9 K.p.a. W sprawie jest bezsporne, że K.S. wniosek o przyznanie należności zagranicznej za okres pełnienia służby poza granicami państwa, tj. od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. złożył do Ministra Obrony Narodowej w dniu 10 września 2008 r. Stosownie do treści art. 75 ust. 2 cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych spowodowało to przerwanie biegu przedawnienia roszczenia. Zgodnie z art. 75 ust. 1 w/w ustawy, roszczenia z tytułu uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzy zawodowych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.
W związku z powyższym uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko Ministra Obrony Narodowej, że zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] stwierdzenie, że roszczenie skarżącego z tytułu prawa do należności zagranicznej za okres od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] września 2005 r. uległo przedawnieniu nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Zarzucana ewentualna przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania nie miała wpływu na przedawnienie roszczenia, zaś kwestia dezinformacji skarżącego w zakresie możliwości dochodzenia tej należności nie została w tej sprawie wykazana.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.