Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2201/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. D., S. D., Z. D., K. J., B P., B. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. D. za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 5 135 m2, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], przejętą na własność Skarbu Państwa na podstawie uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1972 r., nr [...], w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych.
W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, ze zm.), przez jego błędną wykładnię i uznanie, że do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przejętych w trybie art. 8 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie miał zastosowania art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.), nakazujący ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy administracyjnej po wysłuchaniu na niej opinii biegłych zawierających szczegółowe uzasadnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) - dalej ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa pomimo tego, że ten organ nie stwierdził nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., znak [...], chociaż ta była obarczona wadą nieważności z uwagi na to, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,
- - art. 141 § 4 ppsa zdanie pierwsze, polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi dotyczących faktów, że wbrew poglądowi wyrażonemu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała odmienne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, niż ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wymóg uzyskania opinii biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał z art. 9 ust. 1 tej ustawy, w którym zawarto bezpośrednie odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odesłanie to obejmuje zatem między innymi art. 21 ww. ustawy, z którego wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Wymóg uzyskania opinii biegłych i przeprowadzenia rozprawy wynikał również z wydanego w dniu [...] sierpnia 1970 r. przez Ministra Rolnictwa - w oparciu o art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi - rozporządzenia w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U.
Nr 22, poz. 183). Analiza tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jedyną regulacją odnoszącą się do trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania jest § 1 stanowiący, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, że ww. rozporządzenie, jeśli chodzi o tryb postępowania w sprawach w przedmiocie odszkodowania, odsyła do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, czyli do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości bez uprzedniego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz bez uzyskania opinii biegłego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie traktowany jest jako rażące naruszenie prawa.
Wskazuje na to szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezastosowanie przez organy administracji publicznej przepisu prawa określającego zasady ustalania wysokości odszkodowania, stanowi - w ocenie skarżących - rażące naruszenie prawa. W żadnym z dokumentów dotyczących przedmiotowego postępowania odszkodowawczego nie ma wzmianki o przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, czy też o sporządzeniu przez biegłych opinii, o której mowa wart. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Udowadnianie nieistnienia czegoś, czego nie było, byłoby logicznie niespójne. Przeprowadzona przez Wojewodę [...] kwerenda jednoznacznie wykazała, że nie ma żadnych dowodów na potwierdzenie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, czy też na potwierdzenie sporządzenia przez biegłych opinii. Powyższe nie oznacza jednak, że Wojewoda [...] nie zgromadził żadnych dokumentów związanych z przeprowadzonym postępowaniem wywłaszczeniowym.
Te, które znajdują się w aktach sprawy należy uznać za pozwalające na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem ustalono odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i bez uzyskania jakiejkolwiek opinii biegłego.
Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących przyjęcia przez prawodawcę w ustawie o terenach budowlanych na obszarach wsi odmiennego rozwiązania prawnego w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, niż w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Wbrew twierdzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa zgodnie z którym ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała podobne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości co ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, rozwiązania te były odmienne. W przypadku ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. w istocie nie było obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu.
Odmienna sytuacja miała jednak miejsce w przypadku odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przeprowadzonego na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Przepis regulujący kwestię odszkodowania - art. 9 ust. 1 tej ustawy - stanowił, że odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Różnica jest zatem istotna. Ustawodawca dodając słowo "ustala się" w istocie zdecydował, że ustalając wysokość odszkodowania należało stosować pełną procedurę określoną w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym w szczególności należało powołać biegłych, a ich opinie dotyczące wartości wywłaszczonej nieruchomości, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, przedstawić na rozprawie administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Sąd pierwszej instancji nie zastosował - powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie jest zasadny, ponieważ przedstawiony w skardze kasacyjnej sposób jego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji nie ma wpływu na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozważania o odmienności uregulowań prawnych zawartych w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz w ustawie o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie mają żadnego znaczenia, skoro przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji były decyzje nadzorcze dotyczące decyzji odszkodowawczej wydanej w warunkach określonych ustawą o terenach budowlanych na obszarach wsi.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Przepis ten stanowił, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (...) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Ustawodawca użył w cytowanym przepisie pojęcia: "ustala się i wypłaca według zasad", które nie obejmuje elementu trybu czy procedury ustalania odszkodowania. Rozróżnienie przez ustawodawcę akurat tych dwóch pojęć znajduje swoje odzwierciedlenie przede wszystkim w samym tytule ustawy - "o zasadach i trybie" wywłaszczania nieruchomości, jak również w legislacyjnej konstrukcji treści ustawy - problematyka odszkodowania uregulowana była w Rozdziale 2 "Odszkodowania", w odrębnym zaś rozdziale tej ustawy, tj. w Rozdziale 3, uregulowane zostało Postępowanie wywłaszczeniowe, obejmujące m.in. przeprowadzenie rozprawy w celu ustalenia odszkodowania po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu (art. 21 ustawy). Przeprowadzenie rozprawy nie stanowiło zatem zasady ustalenia odszkodowania, a jedynie element postępowania wywłaszczeniowego - czyli element proceduralny.
Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - w treści § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi - zostało użyte identyczne sformułowanie jak w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, tj. że ustalanie i wypłata odszkodowania następuje na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Uznanie naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji administracyjnej za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być wynikiem jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych, lecz musi znajdować swoje uzasadnienie w literalnej treści naruszonego przepisu. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby zasady ustalania odszkodowania obejmowały tryb unormowany w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
I OSK 2141/17 1