Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2144/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 939/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. M. na uchwałę Rady Miasta Przeworska z dnia 24 października 2013 r. nr XLII/322/13 w przedmiocie określenia wysokości opłat na cmentarzu komunalnym.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 24 października 2013 r. Rada Miasta Przeworska podjęła uchwałę nr XLII/322/13 w przedmiocie określenia wysokości opłat na cmentarzach komunalnych w Przeworsku. Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 18 ust. 2 pkt 8 i 9 lit. a/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 594), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.).

W § 1 przedmiotowej uchwały ustalono opłaty obowiązujące na cmentarzach komunalnych, których wysokość określono w załączniku nr 1 do uchwały. Wskazano, że opłaty te są dochodami gminy oraz, że do opłat netto doliczony zostanie podatek VAT a opłaty należy wnosić do kasy Urzędu Miasta Przeworska i nie podlegają one zwrotowi. Ponadto wskazano także, że opłaty w przypadku nowego grobu wnoszone są w terminie 14 dniu od daty przekazania miejsca pod grób przez administratora cmentarzy. Po wniesieniu opłaty osoba nabywa prawo do dysponowania działką cmentarną na okres 30 lat. Przedłużenie umowy na dalsze 30 lat wymaga ponownego uiszczenia opłaty 30-letniej (w roku kalendarzowym, w którym wygasa ważność poprzedniej opłaty), w celu zapobiegnięcia jego ponownemu użyciu. Jednocześnie określono wysokość i termin pobierania zaległych opłat.

W dniu 5 marca 2014 r. A. M. wezwał Radę Miejską w Przeworsku do usunięcia naruszenia prawa, poprzez stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie uchwały, jako niezgodnej z prawem. Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez określenie wysokości opłat mimo braku kompetencji Rady Miasta, bowiem przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ustalają przedmiotowe opłaty. W ocenie wnoszącego wezwanie uchwała narusza także art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wyjaśnił, że uchwała określa opłaty za zastrzeżenie użytkowania grobu zróżnicowane ze względu na jego wielkość, co nie odpowiada opłacie określonej w ustawie (równej wysokości za pochowanie zwłok) a także poprzez określenie opłat za "zaległe opłaty" w przypadku nie opłacenia zastrzeżenia użytkowania grobu w ciągłości. Uchwałą tą określone zostały również opłaty za zastrzeżenie użytkowania grobu w grobowcach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Tymczasem ustawa stanowi, że ww. groby wolne są od opłat za zastrzeżenie użytkowania. A. M. wezwał ponadto organ do zwrotu pobranych na podstawie naruszającej prawo uchwały opłat wraz z odsetkami.

Wobec braku udzielenia przez organ odpowiedzi na powyższe wezwanie A. M. w dniu 24 kwietnia 2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę Rady Miasta Przeworska z dnia 24 października 2013 r. nr XLII/322/13 wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie, że narusza ona prawo oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Przeworska wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Przeworska została podjęta m.in. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 256 ze zm.). Sąd nie podziela zarzutu skargi, iżby ta uchwała została wydana z naruszeniem wspomnianego przepisu "poprzez określenie wysokości opłat mimo braku kompetencji Rady Miasta", czyli z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał.

Przepis ten, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1901/13 zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawarte w tej normie. Umocowanie do wydania określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych.

Również charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określanej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie NSA podzielił poglądy doktryny o umocowaniu do stanowienia aktów prawa miejscowego zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który wchodzi do uzupełnienia systemu delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2002).

Sąd I instancji podzielając stanowisko NSA, uznał iż zaskarżona uchwała ma umocowanie do stanowienia aktu prawa miejscowego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. W § 4 tej uchwały prawidłowo wskazano, iż podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Nastąpiło to w Dzienniku z dnia 3 grudnia 2013 r., poz. 3881 (z mocy art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie).

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, że kwestionowana w niej uchwała została podjęta z naruszeniem art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.), bowiem określa ona opłaty za zastrzeżenie użytkowania grobu ze względu na jego wielkość.

Zdaniem Sądu sformułowanie art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych: "po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok" oznacza, że zarówno za pochowanie zwłok, jak i zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu do chowania po upływie 20 lat od poprzedniego pochówku, przewidziana jest opłata, którą uiszcza się dla zachowania praw do danego grobu. Opłaty te mogą być zakwalifikowane jako opłaty za usługi administratora, podlegające na udostępnieniu miejsca pod grób i bez wątpienia opłaty te związane są z pochowaniem zmarłych. Zróżnicowanie tych opłat w zależności od rodzaju i wielkości grobu, jak to ma miejsce w zał. nr 1 do skarżonej uchwały, wbrew zarzutom skargi, nie stoi w sprzeczności z przepisem art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a tym samym obiektywnie rozumianego interesu prawnego skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. M..

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. • art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm. – zwanej dalej: "u.o.c.ch.z.") przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że zarządca cmentarza może pobierać zaległe opłaty za każdy zaległy rok, licząc od pierwszego nieopłaconego roku w związku z niewniesieniem sprzeciwu przeciw ponownemu użyciu grobu;
3. • art. 7 ust. 2 u.o.c.ch.z. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że zarządca cmentarza może pobierać dowolną opłatę za pochowanie zwłok (zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu) uzależnioną tylko od "pojemności" grobu, w jakim będą chowane;
4. • art. 7 ust. 3 u.o.c.ch.z. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że zarządca cmentarza może pobierać opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu w przypadku grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby;
5. • art. 7 ust. 3 u.o.c.ch.z. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że zarządca cmentarza może w formie uchwały zobowiązać do wnoszenia zastrzeżenia przeciw ponownemu użyciu grobu w przypadku grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby;
6. • art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej przez uznanie przez Sąd, że dopuszczalne jest określenie na tej podstawie wysokości opłat określonych w zaskarżonej uchwale, a o których stanowią inne przepisy szczegółowe – ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.).
7. II. naruszenie przepisów prawa postępowania, które miały istotny wpływ na wynik spraw, to jest:
8. • art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak przywołania w uzasadnienia zarzutów wskazanych w skardze, jak również stanowiska Sądu w ich sprawie dotyczących naruszenia art. 7 ust. 2 u.o.c.ch.z. w odniesieniu do określonych w § 1 pkt 9 zaskarżonej uchwały "zaległych opłat" za przedłużenie użytkowania grobu;
9. • art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia faktu, że zaskarżona uchwała swoim zasięgiem obejmuje nie tylko ustawę z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.), ale również ustawę z dnia 17 marca 1932 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu (Dz.U. Nr 35, poz. 359 ze zm.) – ponieważ na cmentarzach znajdują się groby w których dokonano pochówku w okresie przed 1959 r., czego zaskarżona ustawa nie uwzględniła;
10. • art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wyjaśnienie podstaw prawnych wyroku, to jest niewyjaśnienie, dlaczego zaskarżona uchwała nie stoi w sprzeczności z przepisem art. 7 ust. 2 u.o.c.ch.z., jak również brak wyjaśnienia i odniesienia w wyroku do zarzutów naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 7 ust. 3 u.o.c.ch.z.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach w związku z tym w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które są zasadne.

Zgodnie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast jak to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie przedstawił wszystkich zarzutów skargi, ale przede wszystkim nie ustosunkował się do nich. Motywy orzeczenia nie wyjaśniają wszystkich kwestii związanych z przedmiotową uchwałą podniesionych w skardze. Najbardziej szczegółowo Sąd I instancji odniósł się do zagadnienia charakteru zaskarżonej uchwały uznając, że ma ona umocowanie do stanowienia prawa miejscowego. Natomiast już ocena poszczególnych jej zapisów jest lakoniczna i w zasadzie nie odnosi się do sedna sprawy.

Zauważyć bowiem należy, że uchwała ta reguluje kwestie opłat za nabycie prawa do działki cmentarnej na okres 30 lat i w żaden sposób nie odnosi się do przepisu art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm. – zwana dalej: "ustawa"). Przepis ten nie jest też powołany w podstawie uchwały. Z akt sprawy wynika, że Gmina uznaje, iż uchwała ta stanowi regulację kwestii zawartych m.in. w powyższym przepisie ustawy, gdzie w ust. 2 art. 7 jest mowa o opłatach przewidzianych za pochowanie zwłok.

Jak to już wskazano wyżej zaskarżona uchwała dotyczy opłat za działkę na cmentarzach komunalnych uzależniając tę opłatę od wielkości grobu i nie określa żadnych opłat za pochówek. Wprawdzie Sąd I instancji uznał, że uchwała określa opłatę za usługi administratora, polegające na udostępnieniu miejsca pod grób, które zdaniem Sądu są bez wątpliwości opłatami związanymi z pochowaniem zmarłych, jednakże stanowiska tego nie uzasadnił. Brak jest bowiem wskazania korelacji pomiędzy zapisami uchwały dotyczącymi m.in. okresu na jaki wnosi się opłaty za miejsce na cmentarzach (30 lat) a normą ustawową odnoszącą się do okresu 20-letniego. Przy czym ustawa, jak to już podkreślono wyżej, odnosi się do opłat za pochowanie zwłok, kwestii ponownego pochowania zwłok, czy zastrzeżenia w tym zakresie i w żaden sposób nie reguluje zagadnień odpłatności za samo miejsce na cmentarzu.

Niewyjaśnienie tych kwestii uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska co do legalności zaskarżonej uchwały. Niezależnie od tego Sąd w ogóle nie ustosunkował się do zarzutu skargi odnośnie nieprawidłowości zapisu uchwały co do pobierania opłat za okres wsteczny, nawet za 30 lat.

Te uchybienia Sądu I instancji powodują, że jest on zobligowany ponownie rozpoznać skargę i odnieść się do podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii. Natomiast z uwagi na naruszenie przepisów postępowania przedwczesne jest rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej dot. naruszenia przepisów prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.