Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2144/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1909/16 oddalił skargę T. P. i J. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona przy ul. [...], oznaczona hip. nr. [...] o pow. [...] m², będąca ówcześnie własnością W. R., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279) – dalej: dekret warszawski.

Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1969 r. ustanowiło użytkowanie wieczyste gruntu przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m² na rzecz spadkobierców W. R.: M. R., W. R. oraz K. P. Naczelnik Dzielnicy W. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1974 r. zmienił decyzję z dnia [...] czerwca 1969 r. w ten sposób, że ustanowił na rzecz M. R., W. R. i K. P. użytkowanie wieczyste na części nieruchomości położonej przy ul. [...] o powierzchni [...] m², na której znajduje się budynek jednorodzinny, murowany, jednopiętrowy – o powierzchni użytkowej [...] m².

Następnie Naczelnik Dzielnicy W. decyzją nr [...] z dnia [...] października 1975 r. ustalił na rzecz M. R., W. R. oraz K. P. odszkodowanie za część o powierzchni [...] m² nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej nr. hip. [...], o ogólnej powierzchni [...] m² – na łączną kwotę [...] zł, w tym za grunt o pow. [...] m²: [...] zł, za zabudowania: [...] zł, za rośliny: [...] zł.

W aktach sprawy odszkodowawczej znajdują się następujące dokumenty: 1) elaboraty szacunkowe sporządzone przez biegłych Prezydium Rady Narodowej W. dotyczący nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]: elaborat z marca 1974 r. dotyczący urządzeń budowlanych (autorstwa inż. H. W.), elaborat szacunkowy z kwietnia 1974 r. dotyczący wartości roślin wieloletnich (autorstwa inż. C. C.); elaborat z [...] kwietnia 1974 r. dotyczący działki budowlanej (autorstwa inż. R. S.).

T. P i J. R. (dalej również: zainteresowani; skarżący), będący następcami prawnymi poprzednich właścicieli nieruchomości, skierowali do Wojewody [...] wniosek z dnia [...] listopada 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1975 r.

Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda; organ I instancji) – po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania na wniosek zainteresowanych – decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji "Urzędu Dzielnicowego W. Wydział Terenów nr [...]" z dnia [...] października 1975 r., ustalającej odszkodowanie za część o pow. [...] m² nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej nr. hip. [...], o ogólnej powierzchni [...] m² – w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda stwierdził, że kwestionowana decyzja jest prawidłowa, bowiem przedmiotowa nieruchomość spełniała ustawowe przesłanki przyznania odszkodowania. Braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przed wydaniem decyzji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość [...] organ I instancji nie uznał za rażące naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Ponadto nie stwierdził, aby w stosunku do badanej w trybie nadzorczym decyzji wystąpiły pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 k.p.a.

Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister; organ odwoławczy; organ II instancji), w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania zainteresowanych, decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2015 r.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, Minister stwierdził, że organ orzekający o odszkodowaniu prawidłowo ustalił spełnienie przesłanek do ustalenia odszkodowania, wymienionych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64, ze zm.) – dalej: ustawa z 12 marca 1958 r.; ustawa wywłaszczeniowa. Organ odwoławczy uznał, że współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...], zabudowanej domem jednorodzinnym (połowa bliźniaka), wzniesionym przed 1939 r., niewątpliwie zostali pozbawieni prawa jej użytkowania po dniu [...] kwietnia 1958 r. Zdaniem Ministra, znajdujące się w aktach sprawy opinie biegłych zostały wydane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z 12 marca 1958 r., zaś wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu (Dz. Urz. PRN m.st. Warszawy nr 3, poz. 17).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz braku udziału biegłych w rozprawie, organ II instancji zauważył, że zgodnie z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania stosuje się odpowiednio w stosunku do nieruchomości [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że przeprowadzenie rozprawy było niezbędne w postępowaniu wywłaszczeniowym, natomiast nie było takiej konieczności w toku postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...], która stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa i nie prowadzono w stosunku do niej postępowania wywłaszczeniowego. Dodał również, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem nieobecność biegłych na obowiązkowej rozprawie wywłaszczeniowej stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., jednakże tylko gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Minister argumentował, że w dacie przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość [...] wyceny gruntu nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach, zaś wysokość odszkodowania wyliczyli w sporządzonych elaboratach szacunkowych, na podstawie odpowiednich przepisów, biegli powołani przez Prezydium Rady Narodowej.

Organ II instancji stwierdził, że biegli brali udział w postępowaniu odszkodowawczym poprzez sporządzenie elaboratów szacunkowych, a skoro wysokość odszkodowania za grunt ustalano wówczas na podstawie działania matematycznego, zbędne było organizowanie rozprawy. Zarazem zauważył, że sporządzenie elaboratów szacunkowych dotyczących urządzeń budowlanych i roślin zostało poprzedzone wizją lokalną przy udziale przedstawicieli inwestora i użytkownika oraz protokołem inwentaryzacyjnym, a wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie obowiązujących cenników.

Skargę na powyższą decyzję Ministra wnieśli zainteresowani, domagając się uchylenia tejże decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili przede wszystkim naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 53 ust. 2 w zw. z art. 21 i art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r.

Motywując zaskarżone rozstrzygnięcie, WSA w W. wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji z [...] października 1975 r., kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym, stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wobec czego istota sporu wymagała rozstrzygnięcia, czy przy ustalaniu odszkodowania doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., będących podstawą wydania tejże decyzji. Sąd podniósł również, że z uwagi na czas, jaki upłynął od wydania przez Urząd Dzielnicowy W. decyzji o ustaleniu odszkodowania, zachował się częściowy materiał archiwalny dotyczący postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją, tj. protokoły inwentaryzacyjne dotyczące nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] z [...] marca 1974 r. i [...] czerwca 1976 r. sporządzone z udziałem M. R., elaborat szacunkowy urządzeń budowalnych z marca 1974 r., elaborat szacunkowy roślin wieloletnich z kwietnia 1974 r., elaborat szacunkowy działki budowalnej z [...] kwietnia 1974 r., wezwanie skierowane przez Urząd Dzielnicowy W. do M. R., W. R. i K. P. z [...] września 1974 r. oraz kwestionowana decyzja odszkodowawcza z [...] października 1975 r.

Zdaniem Sądu I instancji, w takim stanie faktycznym organ nadzorczy prawidłowo dokonał oceny legalności decyzji, jak też poprzedzającego jej wydanie postępowania, mając na względzie przede wszystkim treść tej decyzji i zastosowaną przy jej wydaniu podstawę prawną oraz zachowane dokumenty. Sąd zauważył też, że strona nie przedstawiła dowodów pozwalających na stwierdzenie, że okoliczności sprawy przedstawiają się w sposób odmienny niż wynika to z treści decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Oceniając przedmiotową decyzję odszkodowawczą na płaszczyźnie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 53 ust. 2 w zw. z art. 21 i 22 ustawy z 12 marca 1958 r., Sąd wojewódzki stwierdził, że w zachowanych archiwalnych aktach własnościowych nieruchomości brak jest protokołu z przeprowadzonej rozprawy, jak również z uzasadnienia decyzji z [...] października 1975 r. nie wynika, aby organ przeprowadził w tym postępowaniu rozprawę, o której mowa w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Sąd zarazem stwierdził, że treść decyzji odszkodowawczej wskazuje na to, że odszkodowanie ustalono na podstawie elaboratów szacunkowych biegłych rzeczoznawców, biegli poprzez sporządzenie opinii uczestniczyli w postępowaniu, a organ, wydając decyzję o odszkodowaniu, przeprowadził dowód z opinii tych biegłych.

Sąd podkreślił zarazem, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie można z całą pewnością stwierdzić, iż współwłaściciele nieruchomości brali aktywny udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji odszkodowawczej, na co wskazują zachowane dokumenty archiwalne. Sąd zauważył również, że z akt nie wynika, aby decyzja ta była kwestionowana w postępowaniu odwoławczym przez strony, a miały one możliwość zapoznania się z wyceną biegłych i dokumentacją sprawy i wypowiedzenia się co do wysokości ustalonego odszkodowania. W takich warunkach Sąd uznał, że podnoszone w skardze uchybienia w postaci nieprzeprowadzenia rozprawy oraz braku udziału biegłych w postępowaniu odszkodowawczym nie mogły być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Przedstawiając wykładnię przepisu art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., Sąd wojewódzki stwierdził, że przepis ten stanowił o odpowiednim stosowaniu jej przepisów dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu warszawskiego, nie zaś o stosowaniu tych przepisów wprost. W takich warunkach uznał, że brak rozprawy administracyjnej czy też nieobecność biegłych na rozprawie odszkodowawczej, o której mowa w art. 22 tej ustawy, tylko wtedy mogłoby stanowić rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyby miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

W ocenie Sądu brak przeprowadzenia rozprawy z wysłuchaniem biegłych, nie pozbawiło stron możliwości działania w procesie odszkodowawczym ani podnoszenia zarzutów dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt, czego efektem było odszkodowanie w pełni zaaprobowane przez właścicieli nieruchomości.

Sąd zwrócił również uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r. Podniósł w tym względzie, że ówczesne szacunki gruntów i znajdujących się na nich budynków opierały się na "sztywnych stawkach" i polegały na przemnożeniu powierzchni wywłaszczanego gruntu przez obowiązującą stawkę, a wyliczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, wedle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji standardów, było możliwe i prawidłowe także przy oparciu się na tzw. elaboracie wzorcowym. Ponadto Sąd stwierdził, ustalona kwota odszkodowania była zgodna z obowiązującymi w tym względzie przepisami, zaś w świetle zachowanych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, by postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów ustawy z 12 marca 1958 r.

Sąd wojewódzki za nietrafną uznał też argumentację dotyczącą niewypłacenia ustalonego odszkodowania, jako okoliczności mającej istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości wydanej decyzji odszkodowawczej. Zdaniem Sądu kwestia wykonania decyzji odszkodowawczej (wypłacenia odszkodowania) nie może mieć wpływu na jej ocenę z perspektywy przesłanek ustalenia odszkodowania i nie podważa legalności decyzji. Sąd I instancji za bezzasadne uznał również zarzuty dotyczące naruszenia przez organy nadzoru przepisów art. 7-9, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i dotyczące naruszenia "art. 130 § 1 pkt 1 [Sąd omyłkowo wskazał przepis art. 130 zamiast art. 138 k.p.a.] w zw. z art. 127 § 3" k.p.a. W ocenie Sądu, organy zbadały wszechstronnie sprawę i podjęły wszelkie kroki niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a strona nie przedstawiła jakiekolwiek dowodów pozwalających obalić domniemanie legalności decyzji o ustaleniu odszkodowania. Ponadto Sąd podniósł, że z zachowanych akt nie wynika, aby badana decyzja obciążona była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Uznając, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania była zasadna i nie doszło do istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzenia postępowania nadzorczego, Sąd wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie T. P i J. R., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucili:

1. I. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 w zw. z art. 21 i art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez przyjęcie, że "przy ustalaniu odszkodowania za grunt nieruchomości [...]" brak było konieczności przeprowadzenia rozprawy oraz "wysłuchania opinii biegłego" na rozprawie administracyjnej – poprzez ustną opinię biegłych bądź poprzez odczytanie pisemnej [opinii], podczas gdy "literalne brzmienie" przepisu art. 53 ust. 2 tej ustawy nakazuje stosowanie odpowiednio przepisów o ustalaniu odszkodowania, tj. art. 21 oraz art. 22 tej ustawy, "w tym do nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r.", a zatem "wydanie decyzji o odszkodowaniu bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej stanowi naruszenie obowiązujących przepisów prawnych w stopniu rażącym skutkującym koniecznością wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego";
2. II. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Ministra następujących przepisów:
3. a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. [w zw.] z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, a tym samym uzasadnienie decyzji w sposób niewłaściwy, naruszający podstawowe zasady postępowania administracyjnego;
4. b) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, w tym poprzez pominięcie ustaleń w zakresie "faktycznej wypłaty ustalonego odszkodowania" w sytuacji braku dowodów potwierdzających podjęcie kwoty przyznanego odszkodowania przez poprzedników prawnych skarżących, "co miało istotny wpływ przy ocenie prawidłowości wydanej decyzji odszkodowawczej";
5. c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia w całości, albowiem organ I instancji nie zbadał, czy kwestionowana przez strony decyzja nie zawiera innych "wskazanych literalnie" w treści art. 156 § 1 k.p.a. wad kwalifikowanych decyzji.

Przy tak przytoczonych podstawach kasacyjnych i zarzutach częściowo umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zainteresowani wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd kasacyjny nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym podkreślić należy, że kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w realiach rozpoznawanej sprawy, była kwestia wykładni art. 53 ust. 2 ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – w związku z art. 21 i art. 22 tej ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jego rozważenie wymaga zaś wstępnej uwagi, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta taka decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Przed omówieniem zarzutu zgłoszonego w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w pierwszej kolejności należy odnieść się do procesowej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że całkowicie niezasadne okazały się sformułowane w jej granicach zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7-9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i 4 i art. 107 § 3 k.p.a. W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy w tym tych, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (por. np. wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2858/14 i 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 533/11 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten został też zaakceptowany w komentarzu pod red. R. Hausera, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 632-633, nb 3.

Z kolei to, że skarżący nie zgadzają się z oceną materiału dowodowego i stanem sprawy przyjętym przez Sąd I instancji, nie oznacza jeszcze, że doszło do naruszenia powołanych przepisów postępowania. Przeciwnie, Sąd wojewódzki, kontrolując zaskarżoną decyzję Ministra, klarownie naświetlił wszystkie doniosłe prawnie aspekty sprawy i w tym względzie trafnie odwołał się do zgromadzonego materiału procesowego w aktach sprawy, w szczególności dotyczącego oszacowania składników przejętej nieruchomości (w drodze opinii sporządzonych przez biegłych) na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu warszawskiego.

Sąd I instancji w sposób jednoznaczny też odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Trafnie Sąd wojewódzki zwrócił uwagę na takie elementy stanu faktycznego, które wskazywały na brak potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w przedmiotowej sprawie odszkodowawczej. Z przedstawionych przez Sąd I instancji okoliczności wynika że brak jakiejkolwiek wzmianki o niezadowoleniu strony z przyznanego odszkodowania, jak i potwierdzony jest udział strony w postępowaniu, także przy czynnościach inwentaryzacyjnych wykonanych na potrzeby oszacowania stanu i wartości nieruchomości.

Należy bowiem odróżnić sytuację, gdy w toku postępowania o ustalenie odszkodowania strona kwestionuje opinię biegłego i domaga się wezwania biegłego na rozprawę administracyjną po to, by podważyć wnioski zawarte w jego opinii od sytuacji, która zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdy strona nie zakwestionowała wniosków opinii, nie zgłaszała żadnych wątpliwości i nie wniosła odwołania od wydanej decyzji. Na prawidłowość wniosków Sądu I instancji wskazuje również fakt, że przepis nakazujący przeprowadzenie rozprawy administracyjnej stosuje się wyłącznie odpowiednio, czyli w zależności od okoliczności sprawy przepis może być stosowany bądź wprost bądź z modyfikacjami, bądź też wcale (vide: wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. I OSK 2519/14 oraz 6 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 1978/15, dostępne jw.). O tej ostatniej kwestii będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Idąc dalej, Sąd kasacyjny zauważa, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie został umotywowany ogólnikowy zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez to, że Sąd I instancji nie ustalił, czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji rażąco nie narusza innych jeszcze przepisów prawa. Tak skonstruowany zarzut uchylał się spod kontroli instancyjnej, albowiem w istocie sprowadzał się do oczekiwania, że to Naczelny Sąd Administracyjny będzie poszukiwał przepisów, które ewentualnie mogłyby zostać rażąco naruszone przez organ. Oczekiwanie to stoi w sprzeczności z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Ponadto stanowisko strony zupełnie pomija fakt, że Sąd I instancji co do omawianej kwestii wypowiedział się zwięźle w końcowej części uzasadnienia.

Sąd w sposób jednoznaczny uznał, że brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie, że w postępowaniu odszkodowawczym doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt nie wynika, aby badana decyzja obciążona była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei sam Minister wprawdzie odrębnie nie wypowiedział się w tej kwestii, ale podzielił w całości argumentację organu I instancji, który zbadał sprawę również pod kątem wystąpienia wszystkich innych przesłanek nieważności decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów powołanych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że za bezzasadne uznać również należało stanowisko skarżących wyrażone w zarzucie obejmującym twierdzenie, iż przyznane odszkodowanie nie zostało wypłacone poprzednikom prawnym skarżących, co miało "istotny wpływ przy ocenie" prawidłowości decyzji odszkodowawczej. Ponownie należy zauważyć, że i ten zarzut w istocie nie został uzasadniony przez autora skargi kasacyjnej. Ponadto trzeba podkreślić, że Sąd I instancji wypowiedział się w zaskarżonym wyroku co do takich twierdzeń powołanych już wcześniej w skardze.

Sąd wyraził zdanie, że dla oceny legalności decyzji odszkodowawczej decydujące znaczenie ma to, w jaki sposób wysokość odszkodowania została ustalona, a nie to, w jakim stopniu decyzja taka została wykonana. Ze stanowiskiem Sądu wojewódzkiego nie została w skardze kasacyjnej podjęta rzeczowa polemika.

Kończąc tę część rozważań trzeba podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie zostały przedstawione żadne argumenty, które podważyłyby stanowisko Sądu I instancji co do tego, że organy nadzoru zbadały wszechstronnie sprawę i podjęły kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący nie przedstawili zaś argumentów, które obaliłyby stanowisko Sądu wojewódzkiego zajęte w kwestii legalności decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Przechodząc na koniec do omówienia zarzutu sformułowanego w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej, tj. naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 2 oraz art. 21 i art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., trzeba zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenie tych ostatnich przepisów powiązano również z przepisami art. 82 § 2 pkt 1 i 3 oraz art. 64 § 2 pkt 2 i 4 k.p.a. – w ich ówczesnym brzmieniu. W omawianym zarzucie skarżący kasacyjnie akcentowali fakt nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku postępowania dotyczącego ustalenia wartości nieruchomości i przyznania odszkodowania.

Zdaniem Sądu kasacyjnego kwestia braku przeprowadzenia rozprawy w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowanie za nieruchomość [...] nie może być postrzegana w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1340/15, 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2250/16 i 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/16). Natomiast przytoczone w skardze kasacyjnej orzecznictwo nie odnosi się bezpośrednio do przedmiotu sprawy, gdyż dotyczy spraw stricte wywłaszczeniowych.

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że przepis art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., znajdujący się w rozdziale 8 (Przepisy przejściowe i końcowe), przewidywał odpowiednie tylko stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości do odszkodowań za niektóre nieruchomości gruntowe i budynkowe, przejmowane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przepisy art. 21 i art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. mieszczą się w rozdziale 3 regulującym postępowanie wywłaszczeniowe, które nie obejmuje swoim zakresem rozstrzygania spraw, o których mowa w art. 53 tej ustawy. Zgodnie z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczeniowej naczelnik powiatu po przeprowadzeniu rozprawy wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Z kolei zgodnie z art. 22 (wcześniej art.

21) tejże ustawy odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej obowiązywała zasada, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Natomiast w przypadkach określonych w art. 53 przywołanej ustawy nie miało miejsca prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, a ponadto – jak już wspomniano – jedynie odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy dotyczące odszkodowania. Taki kształt omawianego przepisu uzasadniał też stosowanie przepisów rozdziału 2 ustawy wywłaszczeniowej, dotyczących ogólnych reguł ustalania odszkodowania.

Odpowiednie stosowanie przepisów o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości podaje zaś w wątpliwość, czy przeprowadzenie rozprawy właściwej dla toku postępowania wywłaszczeniowego było niezbędne, a ponadto, czy jej brak stanowił rygor, którego naruszenie mogłoby być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu kasacyjnego, w toku ustalania w postępowaniu nieważnościowym prawnych skutków nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej należało wziąć pod uwagę stosunkowo uproszczoną – w porównaniu do postępowania dotyczącego ustalania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. (decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza) – procedurę ustalania odszkodowania w odniesieniu do nieruchomości [...] (decyzja odszkodowawcza).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na ograniczony zakres stosowania przepisów ustawy wywłaszczeniowej do spraw określonych w art. 53 tej ustawy – z jedynie odpowiednim stosowaniem części jej przepisów do postępowań odszkodowawczych dotyczących nieruchomości [...] – brak jest podstaw, aby nieprzeprowadzenie rozprawy przewidzianej w toku procedury wywłaszczeniowej traktować jako rażące naruszenie prawa. Tym bardziej, że wątpliwości budzi w ogóle sam obowiązek jej przeprowadzenia, jak i zakres omawianego odesłania. Powyższa okoliczność zasadniczo odróżniała stan prawny niniejszej sprawy od tego, którego dotyczyły orzeczenia cytowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z tego też powodu powołane przez skarżących orzecznictwo nie mogło stanowić wsparcia dla zarzutów podniesionych w środku odwoławczym rozpoznanym w niniejszej sprawie.

Wszystkie powyżej przedstawione rozważania pozwalają na wniosek, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej przed wydaniem decyzji z [...] października 1975 r., objętej nadzwyczajnym postępowaniem nadzorczym, nie miało w istocie żadnego wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, w konsekwencji zaś – i na ocenę legalności kwestionowanej decyzji odszkodowawczej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.