Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Sz 39/16 oddalił skargę D. M. na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. M., reprezentowany przez adwokata M. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego tj.:
- a) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Dz. U. poz. 483 ze zm.) w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej poprzez nieprawidłowe ograniczenie tego prawa na kanwie niniejszej sprawy;
- b) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie treść wniosku sprawiła, że nie mógł on zostać prawidłowo zrealizowany.
- 2) przepisów postępowania, tj. art. 141 §4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji winien w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie wskazać stan faktyczny mający wpływ na rozstrzygnięcie, a przedstawione uzasadnienie zawiera przeciwstawne wskazania jakoby wniosek był nieprecyzyjny, a jednocześnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że wnioskowe informacje znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w zakresie zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zobowiązanie go do rozpoznania wniosku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że zwrócił się o udostępnienie istniejących, opracowanych i wskazanych w tekście zamieszczonym na stronie internetowej gminy, procedur dotyczących udzielania wsparcia mieszkańcom gminy w przypadku zaistnienia zdarzeń losowych (takich jak np. pożary). W związku z tym Sąd pierwszej instancji niewłaściwie wziął pod uwagę rzekome wątpliwości podmiotu zobowiązanego, co do treści wniosku, bowiem nie znajdują one uzasadnienia i nie mogą wpływać na ocenę, czy organ pozostaje w bezczynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga także prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest bowiem wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r., II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie nie określono, jaką postać miało naruszenie prawa materialnego. Zważywszy jednak, że brak ten nie jest na tyle istotny, aby uniemożliwiał ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.
Podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżącego. Otóż w piśmie z [...] stycznia 2016 r. D. M. zwrócił się do Burmistrza Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji "z zakresu posiadanych przez Gminę [...] opracowanych procedur na wypadek różnych zdarzeń losowych". W piśmie tym skarżący wskazał, że "narzucona aksjomatyka, żądanego przez organ gminny sprostowania do artykułu "Władza śpi", dotyczącego mnogości, ostatnio mających miejsce zdarzeń losowych, wymusiła na mnie, przyjęcie uprawnionej hipotezy, że podobne zdarzenie może wystąpić [...].02.2016 r., w miejscu mojego zamieszkania. Przywołane w sprostowaniu procedury jako tezy, chcę poznać w drodze weryfikacji i falsyfikacji treści dokumentów".
W rozpoznawanej sprawie granice skargi kasacyjnej jej autor wyznaczył poprzez zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 w związku z ar. 14 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, że we wniosku nie określono dostatecznie zakresu żądanych informacji, a co za tym idzie, że nie można było ustalić, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, jest nieprawidłowe. A zatem zarzucane naruszenie prawa materialnego polegało na niewłaściwym zastosowaniu wskazanych przepisów w postaci uznania przez Sąd pierwszej instancji, że z wniosku z [...] stycznia 2016 r. nie wynikało w sposób dostateczny, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 ww. ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Mając na uwadze powyższe regulacje wskazać należy, że aby reżim ustawy o dostępie informacji publicznej znalazł zastosowanie przy załatwieniu określonego wniosku - z wniosku tego musi wynikać, że dotyczy on informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa wymogów co do formy i treści wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi więc odpowiadać żadnym specjalnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., gdyż na tym etapie postępowania, co do zasady, nie stosuje się przepisów K.p.a. Takiego wniosku nie trzeba też uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Niemniej jednak minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego będzie wynikać, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku organu zastosowania przepisów tej ustawy. W konsekwencji tego organ nie ma możliwości popaść w bezczynność w rozpatrzeniu wniosku.
Wskazać trzeba jeszcze, że przyjmowane jest powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może mieć dowolną postać, ale musi spełniać jeden wymóg - precyzować w sposób jasny, co stanowi jego przedmiot (wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08, Lex nr 604186, wyrok WSA w Lublinie z 6 maja 2014 r., II SAB/Lu 11/14, Lex nr 1531625). Jak wskazał NSA w wyroku z 25 sierpnia 2016 r. (I OSK 219/15) "Celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji w sprawach publicznych, nie zaś zobowiązanie organów do rozpatrywania w trybie tej ustawy każdego pisma, w tym jedynie formalnie i subiektywnie w ocenie wnioskodawcy stanowiącego wniosek o informację publiczną. Niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie".
Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zawierać niezbędne elementy formalne. Za elementy takie uznać należy: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (zob. H.Knysiak - Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Lexis Nexis, Warszawa 2013, str. 224).
W niniejszej sprawie wniosek D. M. z [...] stycznia 2016 r. o informację nie zawiera takiego sprecyzowanego żądania, które można by odnieść wprost do informacji publicznej. Przyjęcie, że przedmiotem wniosku jest informacja, która może być rozpatrywana przez pryzmat art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wymagałoby doprecyzowania zakresu żądania. Z taką prośbą Burmistrz Gminy [...] zwrócił się do wnioskodawcy w piśmie z [...] lutego 2016 r. Skarżący kasacyjnie w piśmie z [...] lutego 2016 r. stwierdził wyłącznie, że podtrzymuje żądanie udostępnienia informacji publicznej.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że żądanie "udostępnienia posiadanych przez Gminę [...] opracowanych procedur na wypadek różnych zdarzeń losowych" nie spełnia wymogu precyzyjnego zakresu żądania. Zarówno stylistyka, jak i stosowany przez wnioskodawcę język, nie ułatwiają zrozumienia żądania wnioskodawcy. Analiza pism z [...] stycznia i [...] lutego 2016 r. nie pozwala traktować ich jako wniosku o informację publiczną, gdyż mimo powołania się w nich na ustawę o informacji publicznej nie zawierają one dostatecznie wyraźnego żądania odnoszącego się do prawidłowo sprecyzowanej informacji należącej do sfery faktów. Nie sposób zatem stwierdzić, że znajdują do nich zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zaznaczyć należy, że również pismo X z [...] maja 2016 r. nr [...] stanowiące zgłoszenie organizacji społecznej do postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie, potwierdza powyższą ocenę. Wprawdzie organizacja społeczna prezentowała stanowisko odmienne, że wniosek skarżącego był dostatecznie precyzyjny, to jednak równocześnie zawarła obszerne wyjaśnienia, czego w rzeczywistości wniosek ten dotyczył i w jakich okolicznościach powstała potrzeba uzyskania żądanych informacji. Należałoby przyjąć, że doprecyzowanie żądania choćby w takim zakresie, jak uczyniła to organizacja społeczna, pozwoliłoby organowi i ewentualnie Sądowi Wojewódzkiemu w odpowiedni sposób zakwalifikować żądanie zawarte we wniosku skarżącego.
Należy podkreślić, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku do poszukiwania takiej interpretacji złożonego wniosku, która miałaby odpowiadać intencji wnioskodawcy. To w interesie wnioskodawcy leży odpowiedni sposób sformułowania żądania, nakierowany na konkretne dane posiadające walor informacji publicznej.
Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że wniosek będący przedmiotem niniejszej sprawy nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania, tj. nie pozwala na uznanie, że dotyczy konkretnej informacji publicznej, i co za tym idzie, prawidłowo Sąd uznał, że wniosek taki nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Podkreślić należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie dostępu do informacji w sprawach publicznych, nie zaś zobowiązanie organów do rozpatrywania w trybie tej ustawy każdego pisma, w tym jedynie formalnie i subiektywnie w ocenie wnioskodawcy stanowiącego wniosek o informację publiczną. Powtórzyć wypada, że niesprecyzowane wnioski o informacje obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy, nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie. Oznacza to, że skoro do Burmistrza Gminy [...] nie wpłynął od skarżącego kasacyjnie wniosek, który uznany mógłby być za pismo zawierające materialnoprawne żądanie udostępnienia informacji publicznej, to tym samym logiczne jest, że organ ten nie mógł popaść w bezczynność w rozumieniu przepisów P.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie określone przez ten przepis części składowe. Nie można przyjąć, aby konstrukcja uzasadnienia była wadliwa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że w sformułowanym przez skarżącego zakresie informacji, mieszczą się także dane, które zostały udostępnione przez organ w Biuletynie Informacji Publicznej.
Sąd podkreślił, że informacje publikowane w BIP stanowią tylko część informacji, których żądał skarżący. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał podstawę prawną odmowy zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, a także w konsekwencji motywy oddalenia skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.