Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2146/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 1910/16 oddalił skargę P. K. i K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że będąca przedmiotem kontroli decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r. została podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, tj. trybu nadzwyczajnego wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc takie postępowanie organ administracji nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Skarżący formułując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy w sprawie wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. A. pochodzącej z księgi wieczystej K. w części 2859 m2, oznaczonej jako działki nr [...] i [...] stanowiącej własność M. B. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania, podnieśli zarzut rażącego naruszenia prawa polegający na tym, że zmarła 3 października 1969 r. właścicielka nieruchomości nie mogła być stroną zaskarżonej decyzji, a także rażące naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94, dalej: "ustawa wywłaszczeniowa" lub "ustawa z 12 marca 1958 r.") z uwagi na nieprzeprowadzenie rozprawy i w konsekwencji niewysłuchanie biegłego na rozprawie. Powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Trafne jest stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa o braku przesłanek do uznania, że decyzja Prezydium w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w tej sprawie nie wystąpiły żadne inne przesłanki z art. 156 § 1.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide wyrok NSA z 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r. I OSK 2565/10).

W świetle powyższego uznać należało, że zarzuty będące podstawą wniosku nieważnościowego nie wypełniają przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa. Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalono na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, a zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania kontrolowanej decyzji należy ją oceniać. Jak wynika z art. 21 cyt. ustawy odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W sprawie niniejszej rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się [...] stycznia 1968 r. w lokalu Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. W rozprawie tej nie wziął udziału biegły, co stanowi naruszenie art. 21, jednakże jego charakter należy rozważyć w kontekście całości prowadzonego postępowania.

Istotnym jest więc stwierdzenie, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. W dniu 20 listopada 1967 r. rzeczoznawca Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy inż. K. S. sporządził opinię szacunkową dla tej nieruchomości zgodnie z art. 8 ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzeniem Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, w myśl którego cena 1 m2 gruntu wynosiła 3,60 zł. (elaborat szacunkowy k. 4-7 akt administracyjnych). Przy tym Sąd wskazał na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r. przejawiającą się w szczególności brakiem wolnego rynku i szacowaniem gruntu w oparciu o jednolite i sztywne stawki, które nie podlegały negocjacjom oraz fakt związania biegłych przy sporządzaniu wycen ówczesnymi przepisami, a także fakt, że obliczenie należnego odszkodowania miało charakter działania matematycznego polegającego na przemnożeniu obowiązujących stawek przez liczbę metrów kwadratowych wywłaszczanego gruntu.

Mając to na uwadze, w ocenie Sądu, odszkodowanie w wysokości 10.292,40 zł (2859 m2 x 3,60 zł) zostało ustalone prawidłowo. Tak więc choć biegły nie wziął udziału w rozprawie, to brał jednak udział w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Jego nieobecność na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż odszkodowanie ustalone zostało w prawidłowej wysokości.

Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisów postępowania dotyczących braku zawiadomienia właściciela nieruchomości o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Nie można bowiem pominąć faktu, że decyzja z [...] grudnia 1969 r. została wydana w wyniku wznowienia postępowania – wobec mylnego określenia granic wywłaszczonych działek w planie pomiarowym z 9 września 1964 r. Ks. Rob. [...] zatwierdzonym przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa – Praga Południe [...] października 1964 r., w oparciu o który została wydana decyzja z [...] stycznia 1968 r. znak [...] Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem 7 działek uregulowanych w księdze wieczystej K. oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], o pow. ogólnej 9933 m2, gdzie prawo własności wpisane było na rzecz M. B. O toczącym się postępowaniu zakończonym decyzją z [...] stycznia 1968 r., w trakcie którego wyznaczono rozprawę na dzień [...] stycznia 1968 r. hipoteczna właścicielka nieruchomości była powiadomiona prawidłowo, bo w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń w Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe z 14 grudnia 1967 r. W obwieszczeniu tym zawiadamia się nieznaną z miejsca pobytu M. B. m. in. o wszczęciu postępowania, możliwości przeglądania akt, składania wniosków, dokumentów, terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] stycznia 1968 r. i skutkach z art. 45 k.p.a., iż po upływie 14 dni od daty wywieszenia obwieszczenia zawiadomienie o wszczęciu postępowania i rozprawie będzie uważane za doręczone osobom zainteresowanym (k. 35-37 akt wywłaszczeniowych). M. B. żyła w tej dacie (zmarła dopiero 3 października 1969 r.).

Taki tryb zawiadamiania o wszczęciu postępowania przewidziany był w art. 16 ust. 2, 3 ustawy z 12 marca 1958 r. w stosunku do osób zainteresowanych, których miejsce pobytu nie było znane. W księdze wieczystej p.n. "K." wpisany został wniosek o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących własność w/w o nieznanym miejscu pobytu, zmierzający do odjęcia prawa własności – art. 16 ust. 4 cyt. ustawy. Decyzję z [...] stycznia 1968 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu pozostawiono w aktach zgodnie z art. 45 k.p.a. O wydaniu decyzji zawiadomiono w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy i Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga Południe 24 stycznia 1968 r. wskazując w obwieszczeniu, że osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania winny zgłosić się po odbiór decyzji (k. 38).

Taki sam tryb zastosowano też przy wydawaniu kontrolowanej decyzji z [...] grudnia 1969 r. Z akt archiwalnych wynika bowiem, że obwieszczenie wisiało na tablicy urzędowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe i na tablicy urzędowej Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy.

Mając na uwadze treść przepisów ustawy wywłaszczeniowej w części dotyczącej wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i możliwości zawiadamiania właścicieli wywłaszczanej nieruchomości w drodze obwieszczeń, co jak wynika z powyższego miało miejsce w toku kontrolowanego postępowania, rozważyć jeszcze trzeba czy z rażącym naruszeniem prawa orzeczono o przyznaniu odszkodowania bowiem kwestię braku rażącego naruszenia prawa przy ustalaniu jego wysokości przeanalizowano wyżej. W treści decyzji z [...] grudnia 1969 r. wskazano, że określa się odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia na sumę 10.292,40 zł za grunt tej nieruchomości na rzecz M. B. o nieustalonym miejscu zamieszkania. Wynika z tego, że organ działał w zaufaniu do ksiąg wieczystych urządzonych dla wywłaszczanej nieruchomości. Wskazano też, że w przypadku niezgłoszenia się właściciela w terminie 3 miesięcy od daty prawomocności decyzji kwota odszkodowania ma być przekazana do depozytu sądowego (art. 26 ustawy z 12 marca 1958 r.).

Decyzję dla właściciela nieruchomości pozostawiono w aktach zgodnie z art. 45 k.p.a. Skoro przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, to oznacza że przepisy ustawy wywłaszczeniowej były w tym zakresie niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności.

Dodatkowo – jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym czasie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach (...). Omówiona przesłanka jest więc przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli P. K. i K. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1. art. 151 p.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona nią decyzja administracyjna winna zostać uchylona w trybie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. wobec naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez pominięcie przy ocenie materiału dowodowego okoliczności dotyczących tego, kiedy i w jaki sposób zostało wywieszone obwieszczenie dotyczące kontrolowanej w sprawie decyzji administracyjnej z [...] grudnia 1969 r., w sytuacji, gdy była właścicielka hipotecznej nieruchomości M. B. zmarła 3 października 1969 r., a więc przed wydaniem przedmiotowej decyzji i w konsekwencji wadliwego przyjęcia, że w sprawie niniejszej przy ustaleniu odszkodowania decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] grudnia 1969 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy postępowanie odszkodowawcze nie zostało przeprowadzone prawidłowo, albowiem organ administracyjny orzekający nie zastosował w sposób właściwy art. 16 ust. 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej, kierując obwieszczenie o prowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego i o wydaniu decyzji odszkodowawczej do osoby nieżyjącej, a nadto naruszył art. 23 ust. 1 pkt 4) w zw. z art. 24 tej ustawy wskazując w decyzji jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania osobę nieżyjącą, w sytuacji, gdy z przytoczonych przepisów wynika powinność wskazania danych osobowych uprawnionych do otrzymania odszkodowania wraz z adresem;
2. 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. przez ograniczenie się przez Sąd jedynie do rozpoznania części podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniosków, mimo, że obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi, co miało na celu dokonanie przez Sąd w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów administracji publicznej orzekających w sprawie, tj. oceny pod względem zgodności z prawem i legalności wydanej [...] maja 2016 r. decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, odmawiającej stwierdzenia częściowo nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] grudnia 1969 r. nr [...], co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ administracyjny nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenia faktyczne w toku postępowania i dokonana ocena prawna były prawidłowe; a także naruszenie prawa materialnego:
3. 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej wykładni art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej polegającej na uznaniu, że odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo w sytuacji, gdy na rozprawie wywłaszczeniowej nie został wysłuchany biegły i przyjęcie, że wskazane uchybienia nie stanowią o rażącym naruszeniu przepisów, podczas gdy opinia, którą sporządził biegły inż. K. S., była nieaktualna z uwagi na jej sporządzenie zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, tj. aktu wykonawczego który utracił moc 1 stycznia 1970 r., a zatem biorąc pod rozwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych w tej sprawie, należało zakwalifikować wskazane uchybienia w kategoriach rażącego naruszenia prawa;
4. 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wykładni rozszerzającej przepisu i przyjęcie, że organ wywłaszczeniowy mimo braku zastosowania się do powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych nie narusza prawa w takim stopniu, którego nie da się pogodzić ze społeczno-gospodarczymi skutkami decyzji w zakresie przyznania odszkodowania, podczas gdy jest to wyraz ewidentnego i oczywistego rażącego naruszenia prawa, konsekwencją czego winno być zastosowanie skutków ujętych w art. 156 k.p.a.;
5. 5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji skierowanej do osoby zmarłej w sytuacji, gdy organ, który wydał kwestionowaną decyzję dopuścił się rażącego naruszenia art. 45 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w zw. z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej przez przyjęcie skuteczności doręczenia M. ze S. decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, podczas gdy obwieszczenie o postępowaniu w sprawie, a ostatecznie o decyzji wywłaszczeniowej zostało wywieszone na tablicy urzędowej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, w okresie kiedy właścicielka tej nieruchomości nie żyła, a zatem nie mogła być podmiotem praw i obowiązków, nadto przez naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 4) w zw. z art. 24 ustawy wywłaszczeniowej przez wskazanie w decyzji jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania osobę nieżyjącą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, zgodnie z którym skierowanie decyzji do osoby zmarłej nieznanej z miejsca pobytu, było działaniem prawidłowym i zgodnym z prawem, albowiem organ w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe zawiadomił właścicielkę nieruchomości w dacie, gdy jeszcze żyła. Po wydaniu decyzji ocenianej w wyniku wznowienia postępowania i uchylenia decyzji dotychczasowej, organ winien podjąć te sam czynności, celem przyjęcia decyzji za doręczoną i pozostawienia jej w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Przy czym, niemożliwe jest przyjęcie skutku doręczenia decyzji, w sytuacji skierowania jej do osoby zmarłej.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (m.in. wyrok NSA: z 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06 oraz z 20 września 2002 r., I SA 428/01). Ażeby można było mówić o postępowaniu musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności.

W wyroku z 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Skierowanie do osoby zmarłej decyzji zobowiązującej do właściwego zagospodarowania gruntów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 207 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Stanowisko powyższe znalazło potwierdzenie w wyroku NSA z 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, w którym Sąd stwierdził, że "Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności’. Podobnie orzekł NSA w wyrokach z 20 września 2002 r., I SA 428/01; z 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06; z 30 września 2009 r., I OSK 1429/08 czy w wyroku z 1 grudnia 2015 r., I OSK 626/14 "Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci.

Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji (postanowienia). Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji".

W wyroku z 26 października 2011 r., I OSK 1875/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż "charakter strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, a więc nie tylko nie można wszcząć ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także nie może ona z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia takiej decyzji, wywołać odpowiednich skutków prawnych (por. wyrok NSA z 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 1429/08 wraz z powołanym tam orzecznictwem; wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r., II OSK 1071/09)". Przy czym, należy mieć na uwadze, że "na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci stron postępowania" – wyrok NSA z 1 lipca 2011 r., I OSK 1261/2010.

W związku z tym, już z tej przyczyny decyzja z [...] stycznia 1973 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, albowiem wobec faktu jej skierowania do osoby zmarłej stała się ona niewykonalna w chwili jej wydania. Tym bardziej w sytuacji, gdy decyzja ta wbrew art. 23 i art. 24 ustawy z 12 marca 1958 r. wskazywała jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania – osobę nieżyjącą.

Ponadto, w orzecznictwie wskazuje się że brak udziału biegłych należy oceniać stosownie do całokształtu okoliczności faktycznych w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego rozstrzygnięcia) odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Biegli mogli złożyć opinię szacunkową na piśmie lub ustnie do protokołu rozprawy. W przypadku, gdy opinie biegłych dotyczące tej samej nieruchomości różniły się między sobą organ orzekający o wywłaszczeniu i odszkodowaniu powinien ocenić, którą z opinii przyjąć za rozstrzygającą do wydania decyzji. Przy czym przepis ten nie wskazuje żadnych ograniczeń stanowiących np. o tym, że brak kwestionowania szacunków biegłych czy też brak wniosku o powołanie innych biegłych zwalnia biegłego z konieczności uczestniczenia w rozprawie administracyjnej.

Sąd Najwyższy już w wyroku z 4 czerwca 1998 r., III RN 38/98 przesądził, że brak możliwości wysłuchania biegłego na rozprawie stanowi rażące naruszenie prawa. Pogląd ten został podzielony w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z 10 stycznia 2001 r., I SA 1790/99, ONSA 2002/1/39; wyrok NSA z 8 grudnia 2003 r., I SA 884/02; wyrok NSA z 31 stycznia 2008 r., I OSK 514/07, wyrok NSA z 7 sierpnia 2009 r., I OSK 1144/08, wyrok WSA z 4 lipca 2008 r., I SA/Wa 1832/07). W wyroku z 23 października 2014 r., I OSK 1442/13 Lex nr 1565800, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił wyraźnie, iż z art. 22 ustawy z 1958 r. wynika, że "odszkodowanie może być ustalone po spełnieniu następujących przesłanek: musi odbyć się rozprawa administracyjna, na rozprawę powinni stawić się biegli, którzy przedstawili swoje opinie, biegli byli powołani przez naczelnika powiatu, a ich opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie".

W tej sprawie znaczenie stawiennictwa biegłego na rozprawie administracyjnej oraz udzielenie na tej rozprawie opinii ustnej czy też odczytanie opinii pisemnej, należy oceniać w szczególności pod tym względem, iż opinia biegłego inż. K. S. sporządzona w dniu 20 listopada 1967 r., a więc przed wydaniem decyzji orzekającej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość, była nieaktualna wobec sporządzenia jej na podstawie przepisów wykonawczych nieobowiązujących w dacie wydania decyzji.

W orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według art. 157 k.p.a. Jest przy tym postępowaniem niezależnym od postępowania w trybie zwykłym. W związku z czym, o ile w postępowaniu zwyczajnym organ powinien ponownie przeanalizować całość akt sprawy i ponownie ocenić zasadność przesłanek podjętej w I instancji decyzji, o tyle w postępowaniu nadzwyczajnym organ ma obowiązek ustalić czy w sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie, przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych wad przewidzianych dla tego rodzaju postępowania. Przesłanki warunkujące możliwość stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco, albowiem stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97).

Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był zatem zbadać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy rozstrzygnięcie nie narusza rażąco innych przepisów prawa. Sąd może bowiem uwzględnić skargę, mając na uwadze inne uchybienia niż te, przytoczone w skardze, jak również może np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo iż skarżący wnosił o jego uchylenie. Brak związania sądu granicami skargi powoduje, że "sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego" (por. wyr. NSA z 26 maja 1998 r., II SA 915/97 i 919/97, OSP 1999, z. 4, poz. 79 z glosą J. Borkowskiego, tamże, s. 204 i n.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzut naruszenia "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej nie zasługiwał na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podnieść należy, że powyższy zarzut nie został dostatecznie sprecyzowany, albowiem powołany art. 145 p.p.s.a. w § 1 zawiera podjednostki redakcyjne stanowiące punkty 1-3 i tylko pkt 1 § 1 zawiera podział na podpunkty-litery: a-c. Tym samym przyjąć należało, że zamiarem skarżącego kasacyjnie było wskazanie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, organ wywłaszczeniowy nie miał żadnej świadomości, że ujawniona w księdze wieczystej jako właścicielka przedmiotowej nieruchomości M. B. w dacie wszczęcia postępowania wznowieniowego nie żyła (zmarła 3 października 1969 r., ostatnio zamieszkała w Stanach Zjednoczonych). Sąd I instancji trafnie podniósł, że dokonując oceny kontrolowanej decyzji nie można pominąć faktu, że decyzja z [...] grudnia 1969 r. została wydana w wyniku wznowienia postępowania – wobec mylnego określenia granic wywłaszczonych działek w planie pomiarowym z 9 września 1964 r. Ks. Rob. [...] zatwierdzonym przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Praga Południe 15 października 1964 r., w oparciu o który została wydana decyzja z [...] stycznia 1968 r. znak [...] Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem 7 działek uregulowanych w księdze wieczystej K. oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], o powierzchni ogólnej 9.933 m2, gdzie prawo własności wpisane było na rzecz M. B. Żadne z działań podjętych przez organ w okresie od 5 grudnia 1967 r. (wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa Wschód z 5 grudnia 1967 nr [...]) do [...] grudnia 1969 r. nie wskazuje na to, by organowi wiadome było, że właścicielka hipoteczna nieruchomości nie żyje.

Z działań wnioskodawcy wywłaszczenia dot. m.in. ustalenia treści księgi wieczystej wynikało, że przez cały ten okres jako właścicielka ujawniona była M. B. Wnioskodawca na swoje wystąpienia uzyskał informacje, że: M. B. nie figuruje w ewidencji podatników podatku od nieruchomości (pismo z 5 lutego 1964 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe); do ustalenia dokładnej informacji o aktualnym miejscu zamieszkania M. B. konieczne są pełne dane osobowe (odpowiedź z 10 lipca 1965 r. Centralnego Biura Adresowego). Powyższe wskazywało, że właścicielka nieruchomości żyje, mimo nieustalenia miejsca jej zamieszkania. To zaś czyniło w pełni zasadnym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i prowadzenie go z udziałem osób zainteresowanych, których miejsce pobytu jest nieznane (art. 16 ust. 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej). Organ wywłaszczeniowy w pełni zrealizował ciążące na nim obowiązki: 1. dokonując w sposób prawidłowy obwieszczeń z 14 grudnia 1967 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, możliwości przeglądania akt, składania wniosków, dokumentów, terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] stycznia 1968 r. i skutkach z art. 45 k.p.a., tj. że po upływie 14 dni od daty wywieszenia obwieszczenia zawiadomienie o wszczęciu postępowania i rozprawie będzie uważane za doręczone osobom zainteresowanym – wywieszonego na tablicy ogłoszeń w Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe oraz z 24 stycznia 1968 r. o wydaniu decyzji z [...] stycznia 1968 r. w sprawie wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości o pow. ogólnej 9.933 m2, składającej się z 7 działek gruntu, wskazując, że przedmiotowa nieruchomość uregulowana jest w księdze wieczystej K. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na imię M. B., ponieważ adres właścicielki nieruchomości nie jest znany – decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu pozostawiono w aktach zgodnie z art. 45 k.p.a., osoby uprawnione do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, powinny zgłosić się celem odebrania decyzji – obwieszczenie to wywieszono na tablicach ogłoszeń w Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy i Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe;

1. 2. przez wywieszenie decyzji na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe podał do wiadomości, że decyzją z [...] października 1969 r. na podstawie art. 127 § 1 pkt 1, art. 131 i 132 k.p.a. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wznowiło z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] stycznia 1968 r. nr [...];
2. 3. przez wywieszenie decyzji od 11 grudnia 1969 r. do 12 stycznia 1970 r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe podał do wiadomości, że decyzją z [...] grudnia 1969 r. na podstawie art. 1, 2, 3, 7. 20-22 i 55 ustawy wywłaszczeniowej i art. 97 k.p.a. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzekło: "wywłaszczenie przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa-Wschód (...) części nieruchomości o powierzchni 2.859 m2 z ogólnej pow. 9.972 m2 położonej w Warszawie-Marysin Wawerski, przy ul. A. Przedmiotowa nieruchomość uregulowana jest w księdze wieczystej p.n. K. na imię M. B. i składa się z działek gruntu nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wywłaszczeniem objęta zostaje z tej nieruchomości działka nr 7 o powierzchni 1480 m2 oraz działka nr 10 o powierzchni 1379 m2. Wywłaszczona część nieruchomości oznaczona jest na planie (...) Jednocześnie Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej określa odszkodowanie ze strony Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa-Wschód z tytułu wywłaszczenia powyższej nieruchomości na sumę zł 10.292,40 za grunt tej nieruchomości na rzecz M. B. (o nieustalonym miejscu zamieszkania). Wypłaty odszkodowania należy dokonać w trybie i na zasadach określonych w art. 12 ust. 2 i art. 13 ustawy z 12 marca 1958 r. do rąk M. B. W przypadku niezgłoszenia się przez M. B. w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji, powyższa kwota odszkodowania powinna zostać przekazana do depozytu sądowego zgodnie z art. 26 ustawy z 12 marca 1958 r.";
3. 4. dokonując w księdze wieczystej wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 16 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej).

Podkreślić należy, że spadkobiercy M. B. po dniu 3 października 1969 r. nie ujawnili się w księdze wieczystej w miejsce zmarłej właścicielki, mimo że ciążył na nich taki obowiązek. W okresie postępowania wywłaszczeniowego, stwierdzenie nabycia spadku było konieczne do ujawnienia praw spadkowych w księdze wieczystej (art. 22 dekretu z 11 października 1946 r. – Prawo o księgach wieczystych – Dz. U. nr 57, poz. 320 i z 1950 r. nr 38, poz. 349). Brak stwierdzenia nabycia spadku stanowił przeszkodę do wpisu (art. 46 Prawa o księgach wieczystych; uchwała SN z 3 czerwca 1966 r., III CZP 45/66, OSNCP 1966/11/188, z glosą S. Breyera, PiP 1968/3/539, aprobowane przez J. Pietrzykowskiego w: red. Z. Resich, Kodeks cywilny. Komentarz, W. Pr. 1972, t. 3, s. 1946). Nie ulega wątpliwości, że spadkobiercy M. B. do uprawomocnienia się postanowienia z 13 marca 1978 r., I Ns 2348/78, Sądu Rejonowego dla m.st.

Warszawy (potwierdzona za zgodność kserokopia odpisu postanowienia w załączeniu do wniosku z 6 listopada 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [..] grudnia 1969 r. nr [...]) nie mogli ubiegać się z przyczyn procesowych o wpis w księdze wieczystej ani legitymować się następstwem prawnym po M. B. w postępowaniu wywłaszczeniowym. Organ tym bardziej nie mógł wiedzieć o śmierci M. B., skoro przed śmiercią ostatnio zamieszkiwała ona w Stanach Zjednoczonych (postanowienie I Ns 2348/78). W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że gdy spadkobiercy wywłaszczanego właściciela nie byli jeszcze określeni, dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny – jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., I OSK 1042/11, Lex 1217356; W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, W. Pr. 1975, s. 190, uw. 2). Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał za prawidłowy pogląd Ministra, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] grudnia 1969 r. toczyło się w trybie, w którym osoba właściciela lub miejsce jego pobytu jest nieznane (verba legis – art. 6 ust. 4, art. 16 ust. 2, art. 28 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej) zgodnie z przepisami ustawy z 1958 r., zaś organ administracyjny w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo zastosował art. 16 ust. 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w tym tych, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. FSK 2633/04, Lex 173345). Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (wyrok NSA z: 31 maja II GSK 2858/14; 7 czerwca 2011 r., II OSK 533/11, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego,, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red.

R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 632-633, nb 3). To, że skarżący nie zgadzają się z oceną materiału dowodowego akceptowaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu. Mimo że autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a., to nie wskazuje, jakich konkretnie dowodów organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadził, naruszając zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i w czym upatruje naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Sąd I instancji prawidłowo rozpatrzył sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania.

Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko utrwalone w ostatnich latach, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże charakter tego naruszenia należy rozważyć w kontekście całości postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas bowiem, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 6 listopada 2008 r., I OSK 1459/07; 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09). Opinia biegłego w ówczesnych realiach, gdy podstawą ustalenia odszkodowania był art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 72, poz. 335), sprowadzała się do prostych obliczeń matematycznych.

Przy prawidłowym doborze podstaw i parametrów obliczeń, brak zeznań biegłego na rozprawie [...] stycznia 1968 r. nie stanowił rażącego naruszenia prawa, wystarczyło bowiem wysłuchanie na rozprawie opinii biegłych na skutek jej odczytania. Ponadto, twierdzenie skarżących kasacyjnie, że "opinia, którą sporządził biegły inż. K. S., była nieaktualna z uwagi na jej sporządzenie zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. (...), tj. aktu wykonawczego, który utraciło moc 1 stycznia 1970 r." nie miało wpływu na jej aktualność, albowiem po pierwsze decyzja, której dotyczył w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności wydana została [...] grudnia 1969 r., a zatem przed utratą mocy wskazanego powyżej zarządzenia, a po drugie ówczesne przepisy nie przewidywały utraty aktualności opinii biegłego. Przy ówczesnej niewysokiej inflacji, nawet utrata z dniem 1 stycznia 1970 r. mocy zarządzenia z 24 września 1962 r. nie skutkowała utratą aktualności opinii z 20 listopada 1967 r. Przyczyną wznowienia z urzędu postępowania decyzją z [...] października 1969 r. nie była kwestia wysokości odszkodowania, a wyłącznie mylne określenie granic wywłaszczanej nieruchomości w decyzji z [...] stycznia 1968 r., co ujawnił nowy plan pomiarowy (k. 47-46 akt wywłaszczeniowych).

Zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone punktami 4 i 5, z uwagi na ich istotę, wymagały łącznego rozpoznania. Zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – podniesionego samoistnie, jak i w związku z art. 45 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 1969 r., jak i w zw. z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej, nie mogły zostać uwzględnione. Stanowisko autora skargi kasacyjnej jest wewnętrznie sprzeczne. Jeśliby przyjąć, że zaskarżona decyzja skierowana została do nieżyjącej w dacie wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji i z tego tytułu dotknięta była rażącym naruszeniem prawa, to wada tak postrzegana dotyczyłaby całej decyzji z [...] grudnia 1969 r. Tymczasem skarżący zarówno we wniosku z 6 listopada 2014 r., jak i w toku całego postępowania wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1969 r. nie w całości, a jedynie "w części dotyczącej ustalenia, przyznania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości o pow. 2858 m2" (s. 1-2 wniosku; s. 4 skargi kasacyjnej).

Przeciwko uwzględnianiu tych zarzutów przemawia to, że przywołanie w decyzji z [...] grudnia 1969 r. M. B. służyło w istocie doprecyzowaniu przedmiotowej nieruchomości przez odniesienie się przez organ działający w postępowaniu wznowieniowym, do zapisu w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości ("na imię M. B."; k. 2 akt wywłaszczeniowych; tenor decyzji z [...] stycznia 1968 r.; tenor decyzji z [...] października 1969 r.; tenor decyzji z [...] grudnia 1969 r.). Ze sformułowań zawartych w kontrolowanej decyzji, jak i w decyzji z [...] października 1969 r. wynika, że M. B. nie była adresatką owych decyzji. Trafnie Sąd I instancji uznał, że odniesienie się do treści księgi wieczystej przez organ nie stanowiło to o nieważności kontrolowanej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Szczególny tryb zawiadamiania o wszczęciu postępowania przewidziany był w art. 16 ust. 2, 3 ustawy wywłaszczeniowej w stosunku do osób zainteresowanych, których miejsce pobytu nie było znane.

Sąd I instancji trafnie uznał, że jego zastosowanie w sprawie było prawidłowe. W księdze wieczystej p.n. K. wpisano wniosek o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących własność w/w o nieznanym miejscu pobytu, zmierzający do odjęcia prawa własności – art. 16 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej. Decyzję z [...] stycznia 1968 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu pozostawiono w aktach zgodnie z art. 45 k.p.a. O wydaniu decyzji zawiadomiono w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy i Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga Południe 24 stycznia 1968 r. wskazując w obwieszczeniu, że osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania winny zgłosić się po odbiór decyzji (k. 38 akt wywłaszczeniowych). Taki sam tryb prawidłowo zastosowano przy wydawaniu kontrolowanej decyzji z [...] grudnia 1969 r. Z akt archiwalnych wynika, że obwieszczenie wisiało na tablicy urzędowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga Południe i na tablicy urzędowej Prezydium Rady Narodowej m. st.

Warszawy. W doktrynie utrwalony jest pogląd, że art. 45 k.p.a. można stosować tylko po wyczerpaniu wszystkich środków ustalenia miejsca pobytu, ponieważ tryb określony w tym postanowieniu stwarza małe prawdopodobieństwo rzeczywistego dojścia pisma do rąk adresata. Art. 45 nie daje odpowiedzi, w którym konkretnie biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej) należy pozostawić pismo; w grę wchodzić może tylko rada narodowa ostatniego wiadomego miejsca pobytu adresata (E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 125, uw. 1). Także w tym wypadku zastosowanie przez organ art. 45 kpa w ówczesnym brzmieniu, nie naruszało prawa w stopniu skutkującym rażącym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.