Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2147/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 137/19 oddalił skargę D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 16 stycznia 2018 r. D. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem – D. S. Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem w związku z niespełnieniem przesłanek ustawowych zawartych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.ś.r.", z uwagi na pobierany przez nią specjalny zasiłek opiekuńczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] kwietnia 2018 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownej analizie dokumentów Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. ponownie odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przed ponownym rozpoznaniem sprawy o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ niższej instancji powinien uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443), oraz wykładnię prawa zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 523/17 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 353/18.

Organ odwoławczy wskazał, że przed rozpoznaniem wniosku strony z dnia 16 stycznia 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, należy w pierwszej kolejności uchylić decyzję przyznającą wnioskodawczyni specjalny zasiłek opiekuńczy na męża i dopiero wówczas dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, badając czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję wynikającą z art. 17 u.ś.r., przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.

W konsekwencji powyższego stanowiska Burmistrz Miasta C. wszczął postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] września 2018 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. przyznającą stronie specjalny zasiłek opiekuńczy. Następnie Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] orzekł o przyznaniu D. S. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. w kwocie różnicy między przyznanym świadczeniem pielęgnacyjnym, a wypłaconym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym w łącznej kwocie 7.656 zł; a nadto o przyznaniu bezterminowo świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem – D. S. w wysokości 1.477 zł miesięcznie, poczynając od dnia 1 września 2018 r.

D. S. odwołała się od decyzji organu I instancji domagając się przyznania bezterminowego świadczenia pielęgnacyjnego z datą wsteczną czyli od dnia, w którym dokonano zmian w przepisach u.ś.r., tj. od dnia 1 lipca 2013 r. wraz z pomniejszeniem kwoty należnego jej świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres o kwotę zasiłku dla opiekuna pobieranego przez nią od momentu podjęcia opieki nad mężem we wskazanych przez nią w odwołaniu przedziałach czasowych.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego strona złożyła dnia 16 stycznia 2018 r., natomiast przeszkodą w przyznaniu tego świadczenia był fakt, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. - na jej wniosek z dnia 29 grudnia 2017 r. - został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem na okres od dnia 1 grudnia 2017 r. do 31 października 2018 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia 19 lutego 2018 r. strona oświadczyła, że do momentu przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego przez sąd będzie nadal pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem i że chce zrezygnować ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Dlatego organ I instancji zawiadomieniem z dnia 17 września 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, a następnie w dniu [...] września 2018 r. wydał decyzję uchylającą swoją własną decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy stronie w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną i zaprzestał wypłaty tego świadczenia. W dniu 2 października 2018 r. strona złożyła oświadczenie w organie I instancji wskazując, że dnia 1 października 2018 r. odebrała decyzję uchylającą specjalny zasiłek opiekuńczy i zrzeka się prawa do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2018 r., co pozwoliło na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja przyznająca zasiłek dla opiekuna i czego konsekwencją było wydanie przez Burmistrza Miasta C. decyzji z dnia [...] października 2018 r. Mając powyższe na uwadze świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane od dnia 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. w kwocie różnicy między przyznanym świadczeniem pielęgnacyjnym a wypłacanym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym w łącznej kwocie 7.656,00 zł (pkt. 1 decyzji organu I instancji), natomiast od dnia 1 września 2018 r. świadczenie pielęgnacyjne przyznano bezterminowo w kwocie 1.477 zł miesięcznie (pkt. 2 decyzji organu I instancji).

Organ odwoławczy podkreślił, że skoro decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy została uchylona w dniu [...] września 2018 r., to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnione było od września 2018 r. bezterminowo. Kluczowe znaczenie miała treść art. 32 ust. 1 u.ś.r. i to, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej przyznającej świadczenia rodzinne, wydana na podstawie tego artykułu, jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Na mocy art. 32 ust. 1 u.ś.r. możliwe jest uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, tyle że nie może to nastąpić z mocą wsteczną (ex tunc). Z kolei na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w pkt 1. decyzji organu I instancji wpływ miała treść art. 24 ust. 2 u.ś.r.

W odniesieniu do żądania strony przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z datą wsteczną tj. od 1 lipca 2013 r. organ odwoławczy wskazał - uwzględniając powoływany przez stronę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16 - że dotyczył on sytuacji osób, którym - na skutek nowelizacji u.ś.r. - wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż strona nigdy wcześniej nie posiadała prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem i nie pobierała tego świadczenia. Pierwszy wniosek, dotyczący ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem, strona złożyła w organie pomocowym w dniu 8 lipca 2013 r. i organ przyznał specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r. Kolejny wniosek strona złożyła w dniu 31 grudnia 2013 r. i specjalny zasiłek opiekuńczy przyznano na okres od dnia 1 grudnia 2013 r. do 31 października 2014 r. Wniosek złożony przez stronę w dniu 30 października 2014 r. został rozpatrzony negatywnie i odmówiono przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Kolejny wniosek strona złożyła w dniu 18 listopada 2016 r. i specjalny zasiłek opiekuńczy został przyznany na okres od dnia 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. Organ wskazał dalej, że sprawa o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej, natomiast w realiach rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła w dniu 16 stycznia 2018 r., tak więc brak jest podstaw do zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. Bezwzględnie zatem należało oprzeć się na podstawie prawnej wynikającej z art. 24 ust. 2 u.ś.r. wyrażającej ogólną zasadę, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Granice rozpoznawanej sprawy wyznaczał zatem wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, który został rozpatrzony na podstawie art. 17 ust. 1b w związku z art. 24 ust. 2 u.ś.r.

Skoro wniosek ten wpłynął w styczniu 2018 r., to żądane przez wnioskodawczynię świadczenie należało przyznać począwszy od dnia 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r., w kwocie różnicy między przyznanym świadczeniem pielęgnacyjnym a wypłacanym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, w sytuacji gdy specjalny zasiłek opiekuńczy uchylono decyzją organu I instancji z dnia [...] września 2018 r. Dopiero po uchyleniu tej decyzji i wygaszeniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego były podstawy do przyznania bezterminowo świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od września 2018 r. w kwocie 1.477,00 zł miesięcznie. Organ odwoławczy podkreślił, że nie było możliwe przyjęcie wykładni rozszerzającej art. 24 ust. 2 u.ś.r., zaś strona dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., dlatego żądanie przyznania świadczenia z datą wsteczną, czyli od dnia 1 lipca 2013 r., kiedy to dokonano zmian w u.ś.r., jest niemożliwe w przedstawionych powyżej względów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniosła skarżąca domagając się przyznania jej różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym z datą wsteczną, tj. od dnia 1 lipca 2013 r. kiedy to dokonano zmian w u.ś.r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że świadczenie winno zostać przyznane od momentu podjęcia opieki nad mężem, tj. od lipca 2013 r., dlatego zaskarżona decyzja jest niezgodna z zasadami współżycia społecznego oraz sprzeczna z obowiązującym prawem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że z przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego wynikało, że skarżąca nie pozostaje w zatrudnieniu w związku z koniecznością sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawnym mężem – D. S. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13 marca 2013 r. Sąd podkreślił, że organy administracji stosując prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, uznały spełnienie przez skarżącą przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym mężem. Takie stanowisko organów Sąd I instancji w pełni zaaprobował i potwierdził legalność zaskarżonych decyzji.

Sąd I instancji stwierdził nadto - wbrew twierdzeniom skarżącej - że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem także w zakresie wskazanego w nich okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na art. 24 ust. 2 u.ś.r. wyjaśniono, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Oznacza to, że nawet jeśli spełnione były przez uprawnionego ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia rodzinnego, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organ nie ma prawnej możliwości przyznania świadczenia rodzinnego za okres poprzedzający złożenie wniosku.

W świetle ww. przepisu wniosek o przyznanie świadczenia jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Inaczej mówiąc decyzja w przedmiocie świadczenia wywołuje skutki od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Przyznanie, zatem z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe. Sąd I instancji podał, że wyjątkiem od zasady ustanowionej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. jest regulacja wprowadzona w art. 24 ust. 2a u.ś.r., zgodnie z którą jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Sąd podkreślił, że z akt sprawy nie wynika aby taka sytuacja w przypadku skarżącej miała miejsce. Skarżąca z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła w dniu 16 stycznia 2018 r. i nigdy wcześniej nie posiadała prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem i nie pobierała tego świadczenia. Pierwszy wniosek do organu pomocowego złożony został przez skarżącą w dniu 8 lipca 2013 r. i dotyczył ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. Świadczenie to zostało przyznane skarżącej na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r. Następnie skarżąca była beneficjentem specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 grudnia 2013 r. do 31 października 2014 r., od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. i od dnia 1 grudnia 2017 r. do 31 października 2018 r., przy czym decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy na ostatni z ww. okresów zasiłkowych została uchylona decyzją z dnia [...] września 2018 r., co pozwoliło w zgodzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., na wydanie decyzji przyznającej skarżącej - na jej wniosek z dnia 16 stycznia 2018 r. - prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd stwierdził zatem, że skarżąca nie występowała wcześniej z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, w szczególności w związku z wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, pozostając beneficjentem specjalnego zasiłku opiekuńczego otrzymywanego na podstawie decyzji wydawanych przez organ I instancji.

Z tego powodu Sąd I instancji przyjął, że organy w prawidłowy sposób ustaliły okres na jaki mogło zostać przyznane skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od stycznia 2018 r. a nie od momentu podjęcia opieki nad mężem, a więc od lipca 2013 r. Sąd wyjaśnił ponadto, że - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - organy orzekając w niniejszej sprawie zastosowały się do konsekwencji prawnych wynikających z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., natomiast przywołane przez skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych zostały wydane w innych stanach faktycznych. Dotyczyły one sytuacji, w których osoby legitymowały się prawem do świadczenia pielęgnacyjnego powstałym przez dniem 1 lipca 2013 r., bądź wystąpiły wcześniej aniżeli skarżąca - w związku z wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. - z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez błędne niezastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji na skutek niedostrzeżenia, że organy administracji obu instancji nie zauważyły, że w danym stanie faktycznym, dysponując informacjami przekazanymi im przez skarżącą, z których wynikało, że spełnia ona przesłanki do uzyskania dwóch różnych świadczeń rodzinnych, powinny były zastosować przepis prawa materialnego - art. 27 ust. 5 u.ś.r. i podjąć dalsze czynności w związki z tym, tj. zgodnie z jego treścią powiadomić skarżącą o zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych oraz wezwać do wskazania, które z tych świadczeń wybiera;
2. 2) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z: art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz w związku z art 8 § 1 i art 9, a także art. 7 K.p.a. przez błędne niezastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji na skutek niedostrzeżenia, że uszło uwadze organów administracji obu instancji, rozpoznających wniosek skarżącej o "wsteczne" przyznanie jej świadczenia opiekuńczego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym mężem, że w postępowaniach toczących się na wniosek skarżącej, wszczętych po dniu 1 stycznia 2016 r., powinny były one w sposób wyczerpujący rozpoznać jej sprawę oraz poinformować skarżącą, że spełnia ona przesłanki uprawniające ją zarówno do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak i przesłanki uprawniające ją do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego - w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt: K 38/13, oraz że powinny były ją wówczas pouczyć, iż przysługuje jej prawo wyboru jednego z tych świadczeń, zgodnie z obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r. przepisem art 27 ust 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do wskazanych w nim świadczeń rodzinnych przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną - a w związku z faktem, że organy w toku owych postępowań nie poinformowały skarżącej o powyższym i tym samym uniemożliwiły jej dokonanie wyboru między ww. świadczeniami, powinny były one uwzględnić późniejsze żądanie skarżącej przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego nie dopiero od dnia 1 stycznia 2018r., lecz także za okres od 1 listopada 2016r. do 31 października 2017r. oraz za grudzień 2017r., w kwocie różnicy między przyznanym jej świadczeniem pielęgnacyjnym a wypłacanym jej w powyższych okresach specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

Podkreślono w skardze kasacyjnej, że organy administracji uchybiły ww. przepisom K.p.a. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., co skutkowało nieprawidłowym rozstrzygnięciem wniosku skarżącej w pkt.

1. decyzji organu I instancji, a następnie błędnym utrzymaniem tej decyli w mocy przez organ odwoławczy. Sąd I instancji mając na wadze treść art. 134 § 1 P.p.s.a. powinien był wziąć pod uwagę wszystkie przepisy prawa materialnego i przepisy procesowe, które powinny były znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, w zakresie jej pkt 1, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Kluczowym problemem zarysowanym w okolicznościach niniejszej sprawy jest określenie terminu początkowego przysługującego skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestię tę wyjaśnia art. 24 u.ś.r. stanowiąc, że prawo do świadczeń rodzinnych co do zasady ustala się na okres zasiłkowy. Wyjątek stanowią świadczenia rodzinne wskazane w art. 24 ust. 1 in fine u.ś.r., w tym świadczenie pielęgnacyjne uregulowane w art. 17 u.g.n. Prawo do tego świadczenia ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Powyższa regulacja implikuje tezę, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane z urzędu, ale wyłącznie na podstawie wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Tym samym sprawa o przyznanie prawa do owego świadczenia nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Konsekwencją powyższego jest wyraźnie przewidziana w treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. dopuszczalność ustalenia prawa do owego świadczenia dopiero od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wbrew zarzutom kasacyjnym aktualny pozostaje pogląd, że z przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można wyinterpretować normy prawnej, zgodnie z którą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wystąpiła niepełnosprawność ustalona orzeczeniem organu właściwego w sprawach orzekania o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności (vide: wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1039/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również data pojęcia opieki nad osobą niepełnosprawną wcześniejsza niż złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie stanowi okoliczności relewantnej na gruncie art. 24 ust. 2 u.ś.r.

Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż wyrażona powyżej zasada doznaje przełamania w art. 24 ust. 2a u.ś.r. Przepis ten umożliwia nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny. Należy zasygnalizować, że wprowadzenie do u.ś.r. owej wyjątkowej regulacji było następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2007 r. sygn. akt P 28/07, OTK-A, 2007/9/106. Mając jednak na uwadze, iż okoliczności sprawy nie dostarczają informacji umożliwiających zastosowanie owego wyjątkowego rozwiązania, to tym samym organy i Sąd I instancji prawidłowo uznały dyspozycję art. 24 ust. 2 u.ś.r. za miarodajną dla określenia daty początkowej prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kontrowersyjny pogląd, że termin wskazany w art. 24 ust. 2 u.ś.r. jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów K.p.a. Termin ten został ustanowiony dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Wobec tego w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia rodzinnego na gruncie owego przepisu (vide: A.Kawecka (w:) K.Małysa-Sulińska, A.Kawecka, J.Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015, uwagi do art. 24; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1108/10; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1197/12; wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3742/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli zatem z niekwestionowanych w postępowaniu kasacyjnym okoliczności faktycznych wynika, że skarżąca po raz pierwszy złożyła wniosek o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 16 stycznia 2018r., to - z punktu widzenia treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. - świadczenie to mogło zostać przyznane najwcześniej od dnia 1 stycznia 2018r. Takie też rozstrzygnięcie podjęły organu administracji, co trafnie zaakceptował Sąd I instancji.

Odnosząc się na gruncie powyższych uwag do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że organy administracji dostrzegły, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca spełnia przesłanki do uzyskania dwóch różnych świadczeń rodzinnych: świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na gruncie tych ustaleń i wyraźnego stanowiska samej skarżącej, jej wniosek z dnia 16 stycznia 2018r. skutkował przyznaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w miejsce dotychczasowego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższe odbyło się z poszanowaniem dyspozycji art. 27 ust. 5 u.ś.r. i nastąpiło w granicach sprawy wywołanej wnioskiem skarżącej z dnia 16 stycznia 2018r.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji zaniechanie zastosowania art. 27 ust. 5 u.ś.r. także w odniesieniu do wcześniejszych postępowań, które toczyły się przed dniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i zakończyły przyznaniem specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ten sposób nie tylko formułuje zarzut kasacyjny z pominięciem treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., ale także domaga się rozstrzygnięcia kwestii znajdującej się poza granicami sprawy administracyjnej badanej w niniejszym postępowaniu. Z tak sformułowanym zarzutem kasacyjnym nie można się zgodzić. Postępowanie w przedmiocie świadczeń rodzinnych - o czym już była mowa - wszczynane się na wniosek osoby zainteresowanej, który na tym etapie postępowania wyznacza granice sprawy. W niniejszym postępowaniu granice te wyznaczył wniosek skarżącej z dnia 16 stycznia 2018 r., w którym strona żądała przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że na pojęcie sprawy administracyjnej składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (vide: B.Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999/1, s. 51; B.Dauter, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, uwagi do art. 134). Z tego punktu widzenia jest jasne, że sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem z dnia 16 stycznia 2018 r. nie jest tożsama przedmiotowo ze sprawami inicjowanymi przez skarżącą wcześniejszymi wnioskami, w których przyznawano jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a u.ś.r. Brak jest zatem możliwości prawnych aby w graniach sprawy wyznaczonej wnioskiem z dnia 16 stycznia 2018 r., podejmować weryfikację tych rozstrzygnięć administracyjnych, które poczynając od dnia 1 lipca 2013r. przyznawały skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy.

W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3, poz. 104; wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r. sygn. akt SA/Łd 2572/95, Pr.Gosp. 1998/5, s. 36).

W świetle tego co zostało powyżej powiedziane należy wyraźnie wskazać, że brak jest podstaw do tego aby Sąd I instancji mógł formułować ocenę prawną co do stosowania art. 27 ust. 5 u.ś.r. w sprawach innych niż wszczęta wnioskiem skarżącej z dnia 16 stycznia 2018 r., w szczególności w sprawach zakończonych przyznaniem skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez błędne niezastosowanie tych przepisów w badanej sprawie.

Nie jest także zasadny drugi z zarzutów kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 7, art 8 § 1, art 9 i art. 77 § 1 K.p.a. przez błędne niezastosowanie tych przepisów zdaje się nie dostrzegać, że zarzuty te w istocie kieruje wobec decyzji przyznających skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Tym samym są to zarzuty w ujęciu materialnoprawnym odnoszące się do innych spraw administracyjnych, które w aspekcie procesowym rozstrzygnięte zastały w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Należy dostrzec, że decyzje podjęte w tych sprawach mają walor ostateczności, a zatem weryfikacja legalności działań organów administracji w tych sprawach nie może odbyć się w ramach kontrolowanego postępowania lecz winna nastąpić w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych przewidzianych do ocenę legalności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z okoliczności sprawy wynika, że takie postępowanie nie zostało wszczęte.

Tym samym bezpodstawne jest oczekiwanie autora skargi kasacyjnej, że w kontrolowanym postępowaniu winna zostać dokonana ocena tego czy w sprawach o przyznanie specjalnych zasiłków opiekuńczych organy administracji poprawnie zastosowały ww. przepisy K.p.a.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (art. 258 – 261 P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.