Uzasadnienie
Minister Kultury decyzją z dnia 31 sierpnia 2003 r. (...) wydaną na podstawie art. 9b ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /t.j. Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357 ze zm./, odmówił Annie J. - nauczycielce gry na akordeonie Zespołu Szkół Muzycznych w C., nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu podał, że komisja kwalifikacyjna powołana jego decyzją z dnia 31 sierpnia 2003 r., po dokonaniu analizy złożonej dokumentacji stwierdziła, że wnioskodawczyni nie spełnia wymagań do uzyskania uprawnień nauczyciela dyplomowanego. Dotyczy to zwłaszcza wymagań dotyczących opracowania i wdrożenia programów na rzecz doskonalenia pracy własnej oraz podwyższenia jakości pracy szkoły, a także umiejętności dzielenia się wiedzą i doświadczeniami nauczyciela. Zbyt słabo została udokumentowana działalność ściśle związana z zadaniami nauczyciela gry na akordeonie. Dokumentacja wskazuje na niski poziom umiejętności analizowania efektów własnej działalności z punktu widzenia podwyższenia jakości pracy szkoły.
Komisja podkreśliła także niewystarczające spełnienie przez wnioskodawczynię wymagań określonych w par. 5 ust. 2 pkt 3 lit. "a i b" oraz pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli /Dz.U. nr 70 poz. 825/. Komisja kwalifikacyjna po dokonaniu analizy dokumentacji dostarczonej przez Annę J. przyznała jej łącznie 29 punktów na 50 możliwych. Jest to wynik niepozwalający na nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego zgodnie z postanowieniami powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Anna J. domagała się prawomocnego rozpoznania jej wniosku w sprawie nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego, a w uzasadnieniu podnosiła, że komisja kwalifikacyjna błędnie ustaliła, iż nie spełnia ona wymagań uzasadniających przyznanie stopnia nauczyciela dyplomowanego.
Minister Kultury ponownie rozpoznając wniosek Anny J., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 Kpa decyzją z dnia 14 listopada 2003 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia 31 sierpnia 2003 r., a w uzasadnieniu podał, że nie stwierdził uchybień formalno-prawnych w postępowaniu komisji kwalifikacyjnej. Zarzuty podnoszone w odwołaniu odnoszą się wyłącznie do merytorycznej oceny dokumentacji wnioskodawczyni dokonanej przez członków komisji kwalifikacyjnej, a więc nie podlegają rozpatrzeniu w trybie odwoławczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2004 r. oddalił skargę Anny J. na powyższą decyzję Ministra Kultury.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną odmowy nadania Annie J. stopnia nauczyciela dyplomowanego stanowił przepis art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357 ze zm./. Treść tego przepisu określa przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby organ mógł nadać nauczycielowi stopień nauczyciela dyplomowanego. Jednym z warunków jest uzyskanie przez nauczyciela legitymującego się stopniem nauczyciela mianowanego, akceptacji komisji kwalifikacyjnej.
W niniejszej sprawie Minister Kultury wykazał, że ta przesłanka nie została spełniona, bowiem komisja kwalifikacyjna po przeprowadzeniu głosowania przez każdego z jej członków /w skali punktowej od 0 do 10 dla każdego członka komisji/ stwierdziła, że Anna J. nie spełnia wymagań uzasadniających przyznanie jej awansu zawodowego nauczyciela na stopień nauczyciela dyplomowanego.
Anna J. reprezentowana przez adwokata Adama K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez:
- - błędną wykładnię przepisu art. 9 b ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela i przyjęcie, że skarżąca nie spełniła wymagań uprawniających ją do przyznania jej awansu zawodowego nauczyciela na stopień nauczyciela dyplomowanego;
- - nieuwzględnienie zarzutów skarżącej w zakresie uchybień formalnoprawnych, których dopuściła się komisja kwalifikacyjna w prowadzonym przez siebie postępowaniu, tj. naruszenia przepisów par. 9 ust. 3, par. 8 ust. 5 oraz par. 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że dla przeprowadzenia prawidłowej, komplementarnej wykładni przedmiotowego przepisu koniecznym jest dokonanie także oceny formalnoprawnej poprawności postępowania kwalifikacyjnego, czego nie uczynił Sąd I instancji, a jedynie przyjął za wiarygodną ocenę dokonaną przez organ wydający decyzję, która to ocena - według autora skargi - ma charakter szczątkowy.
Stąd też koniecznym jest dokonanie oceny nie tylko merytorycznych kwalifikacji poszczególnych członków komisji kwalifikacyjnej, terminowości ich działania oraz sporządzenia protokołu, ale także ocena dokonywanych przez komisję czynności przez pryzmat przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli.
Sąd I instancji nie dokonał pogłębionej oceny w tym zakresie, w szczególności nie uwzględnił zarzutów podnoszonych przez skarżącą, które mają ściśle proceduralny charakter.
W pierwszym rzędzie - zdaniem skarżącej - komisja kwalifikacyjna naruszyła przepis par. 9 ust. 3 ww. rozporządzenia poprzez fakt, że dokonała fragmentarycznej oceny dokumentacji złożonej przez skarżącą. Komisja pominęła znaczne części tejże dokumentacji, o czym świadczy treść protokołu jej prac.
Taki sposób procedowania stoi w jawnej sprzeczności z wynikami wstępnej oceny formalnej dokonanej na podstawie par. 8 ust. 5 rozporządzenia, w której to nie stwierdzono formalnych braków w dokumentacji.
W zakresie używanego przez członków komisji kwalifikacyjnej sformułowania "chaos w dokumentacji" pomijając wywody skarżącej o jego przyczynach, winien być on na mocy przepisu par. 8 ust. 6 rozporządzenia we właściwym trybie usunięty bądź skorygowany. W tym względzie nie skierowano do strony żadnego wezwania.
Skarżąca podnosi także, iż jej dokumentacja została już w toku postępowania ułożona w inny sposób. Miało to miejsce po przekazaniu dokumentacji przez skarżącą, po dokonaniu wstępnej oceny formalnej, ale przed dokonaniem oceny merytorycznej. Skarżąca nie miała na to nowe ułożenie żadnego wpływu. Fakt ten nosi - jej zdaniem - znamiona manipulacji.
W związku z tym skarżąca stwierdza, że całe postępowanie komisji kwalifikacyjnej było obciążone ciężkimi naruszeniami obowiązujących przepisów, co miało istotny wpływ na wydaną opinię, która to opinia ma decydujące znaczenie dla podjęcia decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania awansu zawodowego na stopień nauczyciela dyplomowanego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Kultury wniósł o jej oddalenie.
W odniesieniu do sformułowania "chaos w dokumentacji" użytego w protokole postępowania kwalifikacyjnego /którą to kwestię podnosi skarga kasacyjna/ stwierdzono, że nie należy go odczytywać w aspekcie braków formalnych, lecz w aspekcie chaosu merytorycznego, bowiem komisja zajmowała się wyłącznie merytoryczną oceną przedłożonej dokumentacji.
Protokół analizy formalnej potwierdza, że dokumentacja spełniała wymogi formalne, zatem nie było powodów zastosowania trybu określonego w par. 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli.
W związku z zarzutem dotyczącym zmiany ułożenia dokumentacji w toku postępowania dokonanej bez udziału skarżącej podkreślono, że skarżąca w piśmie procesowym z dnia 30 września 2004 r. skierowanym do WSA w Warszawie oświadczyła, iż "dokonała zmiany uprzednio złożonej dokumentacji" oraz, że "w takiej wersji została złożona przez skarżącą dnia 30 czerwca 2003 r.". W piśmie tym zarzuciła jednocześnie, że "przewodnicząca Komisji Kwalifikacyjnej zobowiązała dysponenta dokumentacji /dyrektora szkoły/ do ułożenia dokumentacji zgodnie z obowiązującymi kryteriami".
Zgodnie z obowiązującym prawem oraz procedurami wewnętrznymi w sprawie postępowań kwalifikacyjnych i egzaminacyjnych nie było możliwości, aby dyrektor szkoły mógł być dysponentem dokumentacji skarżącej w okresie od dnia złożenia przez nią do organu nadzoru pedagogicznego wniosku o wszczęcie postępowania kwalifikacyjnego /tj. od dnia 30 czerwca 2003 r./ do dnia przeprowadzenia tego postępowania /tj. do dnia 17 lipca 2003 r./ kiedy to będąc członkiem Komisji Kwalifikacyjnej, zapoznał się z dokumentacją.
Do odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji dołączył pisemne oświadczenia przewodniczącej Komisji Kwalifikacyjnej oraz dyrektora szkoły zaprzeczające twierdzeniom skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim chybiony jest zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji przepisu art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357 ze zm./. Stanowi on, że warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnianie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3, odbycie stażu, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1-3, zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela, o której mowa w art. 9c ust. 6, oraz - w przypadku nauczyciela mianowanego - uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej /pkt 3/.
Akceptacja komisji kwalifikacyjnej jest zatem jedną z koniecznych przesłanek, które muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było nadanie nauczycielowi mianowanemu stopnia nauczyciela dyplomowanego.
Taka interpretacja powyższego przepisu dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie narusza żadnej z reguł wykładni i jest całkowicie prawidłowa.
Jest poza sporem, że Anna J. nie uzyskała w toku postępowania kwalifikacyjnego akceptacji komisji kwalifikacyjnej, wobec czego Minister Kultury obowiązany był na podstawie art. 9b ust. 6 Karty Nauczyciela odmówić jej - w drodze decyzji administracyjnej - nadania stopnia awansu zawodowego /w tym przypadku nauczyciela dyplomowanego/.
Strona skarżąca uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 9b ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela sięga po argumenty mające wykazać wadliwość procedowania komisji kwalifikacyjnej i niesłuszność dokonanej przez nią merytorycznej oceny dokumentacji skarżącej. Okoliczności dotyczące samego postępowania administracyjnego nie mogą jednak rzutować na ocenę poprawności dokonanej przez organ administracji /a także sąd administracyjny/ wykładni przepisu prawa materialnego.
Samo orzeczenie komisji kwalifikacyjnej nie podlega badaniu w ramach skargi na decyzję w sprawie nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego. W myśl art. 9h ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela nadzór nad czynnościami podejmowanymi przez komisję kwalifikacyjną dla nauczycieli ubiegających się o awans na stopień nauczyciela dyplomowanego sprawuje właściwy minister, który - w razie naruszenia przez komisję przepisów ustawy, przepisów o kwalifikacjach nauczycieli lub przepisów o zasadach odbywania stażu, rodzaju dokumentacji załączanej do wniosku nauczyciela o postępowanie kwalifikacyjne, zakresie wymagań kwalifikacyjnych, trybie i zasadach działania komisji, władny jest stwierdzić nieważność tych czynności w drodze decyzji administracyjnej /ust. 2/.
Rzeczą strony zatem, jeśli kwestionowała czynności komisji kwalifikacyjnej, było zwrócenie się do Ministra Kultury o stwierdzenie nieważności tych czynności. Skoro to nie nastąpiło, to pozostające w obrocie prawnym negatywne dla strony orzeczenie komisji nie pozwalało na uwzględnienie jej wniosku o mianowanie na stopień nauczyciela dyplomowanego.
Ubocznie należy zauważyć, że istotnie - jak podnosi skarga - wstępna ocena formalna złożonej przez Annę J. dokumentacji dokonana na podstawie par. 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli /Dz.U. nr 70 poz. 825 ze zm./ nie stwierdziła formalnych braków w tej dokumentacji. Ta okoliczność jest w sprawie bezsporna, stąd zarzut skargi naruszenia par. 8 ust. 5, a także ust. 6 rozporządzenia /mówiącego o uzupełnieniu braków formalnych/ jest niezrozumiały.
Formalna poprawność dokumentacji nie przesądza jednak - co jest oczywiste - jej oceny merytorycznej. Ta należy do komisji kwalifikacyjnej, która podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie akceptacji awansu zawodowego nauczyciela przy odpowiednim kworum i określonej punktacji /par. 11 rozporządzenia/.
Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza prawa, wobec czego wniesiona od niego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.