Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2150/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] maja 2011 roku, sprecyzowanym kolejnymi pismami, ostatecznie pismem z dnia 20 listopada 2011 roku, S. wystąpili do Głównego Geodety Kraju z wnioskiem uchylenie na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 roku znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 roku znak: [...], orzekającą na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 roku znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Kozienickiego z dnia [...] maja 2004 roku znak: [...], orzekającą o odmowie wpisu do ewidencji gruntów i budynków gminy O. składu osobowego Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w O., ujętego we wniosku z dnia [...] maja 2000 roku.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] grudnia 2011 roku odmówił uchylenia decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 roku znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał treść art. 154 § 1 k.p.a. podnosząc, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazano jednocześnie, iż wnioskodawcy żądają uchylenia w oparciu o ww. przepis decyzji Głównego Geodety Kraju, która również wydana została na podstawie tego samego art. 154 § 1 k.p.a., a jej przedmiotem była weryfikacja decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...]. Badano wówczas, czy za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazano, iż w obecnie prowadzonym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 5 maja 2011 roku przedmiotem postępowania jest zweryfikowanie, czy interes społeczny lub słuszny interes strony uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 roku.

W ocenie Głównego Geodety Kraju nie ma przeszkód do zastosowania w stosunku do tej decyzji trybu z art. 154 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż nikt na podstawie tej decyzji nie nabył prawa. W ocenie organu, wnioskodawcy nie wskazują żadnych okoliczności, które mogłyby spełniać definicję interesu społecznego, czy też słusznego interesu stron, przemawiającego za uchyleniem decyzji, o której mowa. Wskazano jednocześnie, iż przedstawiona przez wnioskodawców argumentacja nie odnosi się do skutków, jakie wywołała decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], lecz dotyczy tych samych okoliczności, które wcześniej były wskazywane przez ówczesnych wnioskodawców w kontekście istnienia interesu społecznego i słusznego interesu stron, przemawiającego za uchyleniem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Kozienickiego z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...], orzekającą o odmowie wpisu do ewidencji gruntów i budynków gminy O. składu osobowego Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w O., ujętego we wniosku z dnia [...] maja 2000 r. Ocena przesłanek zawartych w art. 154 k.p.a. w odniesieniu do decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...], została dokonana i rozstrzygnięta ostateczną decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia w tym trybie wspomnianej decyzji Wojewódzkiego Inspektora.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w O., J. G. i Stowarzyszenie "W." w O. Piszący zarzucili decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2011 roku rażące naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) (dalej: "ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych") oraz art. 154 k.p.a. Wnieśli o szczegółowe uzasadnienie stanowiska, że brak zarządu jest w interesie społecznym oraz w związku z rezygnacją wskutek choroby, a następnie śmiercią K. S. oraz M. N., a także rezygnacją H. B. na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wobec tego, że zmiany w składzie osobowym zgłasza do ewidencji zarząd Spółki, o dokonanie wpisu do ewidencji zarządu w składzie:

A. S., G. F., J. B., A. K. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy piszący podnieśli także, iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1495/07 z dnia 4 grudnia 2007 roku zostało uchylone Zarządzenie Wójta o powołaniu Zarządu Komisarycznego w Spółce. W tych okolicznościach jedyną możliwością respektowania zapisów art. 18 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jest wznowienie postępowania w trybie art. 154 k.p.a., ponieważ brak zarządu uniemożliwia prowadzenie działalności przez Spółkę. W ocenie piszących brak zarządu nie jest w interesie społecznym, a przeciwnie jego wpisanie będzie z korzyścią dla udziałowców, to jest w interesie społecznym, bo zarząd reprezentuje udziałowców i Spółkę.

Główny Geodeta Kraju po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2012 roku znak [...], zaskarżoną w niniejszej sprawie i wskazaną na wstępie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 154 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J.B., działającego w imieniu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w O., Stowarzyszenia "Wzajemna Pomoc" w O. i J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia podniósł, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z punktu widzenia, czy za uchyleniem (zmianą) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Dodatkowo, aby organ administracyjny mógł skutecznie zastosować tryb z art. 154 § 1 k.p.a., na mocy takiej decyzji ostatecznej żadna ze stron nie może nabyć prawa.

Wskazano, iż przedmiotem prowadzonego obecnie przez Głównego Geodetę Kraju postępowania na podstawie art. 154 k.p.a. jest ocena decyzji ostatecznej Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 r., znak: [...]. Decyzją tą wydaną w trybie (art. 154 k.p.a.) została zweryfikowana decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...], wydana w trybie "zwykłym", orzekająca w przedmiocie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków. Organ, mając na uwadze podnoszoną w toku postępowania przez wnioskodawców argumentację, ocenił decyzję organu wojewódzkiego pod kątem tego, czy za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podniósł, iż obecnie piszący powołując się na tą samą argumentację, wnoszą o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 r., znak: [...].

Wskazano jednocześnie, iż w trybie postępowania określonym w art. 154 k.p.a., niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznawanie niejako "w kolejnej instancji" sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, kłóciłoby się to bowiem zarówno z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jak również zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Główny Geodeta Kraju podniósł także, iż uchylenie decyzji z dnia [...] września 2010 roku, z uwagi na jej przedmiot, pozostałoby bez jakiegokolwiek wpływu na podnoszone przez wnioskodawców kwestie związane z działalnością spółki i "brakiem zarządu". Żądanie dokonania wpisu zarządu Spółki wykracza poza zakres przedmiotowy niniejszego postępowania i nie może być w nim załatwione. W konkluzji stwierdzono, iż wnioskodawcy nie wskazali żadnych okoliczności, które mogłyby spełniać definicję interesu społecznego, czy też słusznego interesu stron przemawiającego za uchyleniem, w trybie art. 154 k.p.a., decyzji ostatecznej Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 r., znak: [...].

Skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2012 roku znak [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] kwietnia 2012 roku wnieśli Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w O. oraz J. G., przy czym skarga J. G. wobec jej nie opłacenia została odrzucona i rozpoznaniu podlegała jedynie skarga wniesiona przez Spółkę.

Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła rażące i bezprawne naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz błędne przyjęcie, że wykonanie obowiązku z art.18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie stanowi słusznego interesu strony i nie jest w interesie społecznym.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, iż podjęcie działalności tego zarządu jest skutecznie blokowane przez Wójta i Starostę. Opisano toczące się dotychczas postępowania przed organami, jak i sądami administracyjnymi, zmierzające do ujawnienia w ewidencji zarządu Spółki wyłonionego w wyborach. W ocenie skarżącej odmowa uchylenia przez Głównego Geodetę Kraju skarżonych decyzji w trybie art. 154 k.p.a. obciążona jest błędną interpretacją art. 154 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Wskazano, iż stroną przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie II OSK 1495/07 był ten sam zarząd Spółki co teraz.

Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2014 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 387/12 oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu, co wynika ze sprecyzowanego ostatecznie stanowiska skarżącej Spółki, objęte wnioskiem w niniejszej sprawie żądanie zmierza do uchylenia na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 roku znak [...]. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, mogącym prowadzić do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji organu administracji publicznej, co przeczy wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji.

Jednocześnie jest to nowe postępowanie, a nie dalsze postępowanie w sprawie rozstrzygniętej decyzją, o której zmianę lub uchylenie strona wnosi. Rozpoznając sprawę zadaniem organu jest dokonanie oceny, czy na podstawie decyzji ostatecznej, o której zmianę lub uchylenie strona wnosi żadna ze stron nie nabyła prawa oraz czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jak już wskazano wyżej, żądaniem uchylenia na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. została objęta decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 roku, utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 roku, orzekającą także na podstawie art.154 § 1 k.p.a. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 roku, utrzymującej w mocy decyzję Starosty Kozienickiego z dnia [...] maja 2004 roku orzekającą o odmowie wpisu do ewidencji gruntów i budynków gminy O. składu osobowego Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w O. ujętego we wniosku z dnia [...] maja 2000 roku.

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko orzekających w niniejszej sprawie organów administracji publicznej, iż dopuszczalne jest zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. wobec tego, iż na mocy decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 roku nikt nie nabył prawa. Tym samym zachodzi obowiązek badania czy za uchyleniem decyzji, o której mowa przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wobec tego, iż żądanie uchylenia decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 roku zmierza w konsekwencji do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 roku orzekającej o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 roku, utrzymującej w mocy decyzję Starosty Kozienickiego z dnia [...] maja 2004 roku, orzekającą o odmowie wpisu do ewidencji gruntów i budynków gminy O. składu osobowego Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w O. ujętego we wniosku z dnia [...] maja 2000 roku, badanie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy żądanie uchylenia decyzji mogące prowadzić do uwzględnienia wniosku skarżącej Spółki o wpisanie w ewidencji gruntów i budynków gminy O. składu osobowego Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w O. ujętego we wniosku z dnia [...] maja 2000 roku spełnia przesłanki interesu społecznego, czy też słusznego interesu strony.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2010 roku I OSK 428/10 (LEX nr 745237): "Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jak wynika z tego, postępowanie administracyjne prowadzone w ramach przepisu art. 154 § 1 k.p.a. powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację".

Przenosząc powyższy pogląd do okoliczności niniejszej sprawy WSA zauważył, iż zgodnie z art. 11 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych. Tym samym ewidencja gruntów i budynków jest jedynym rejestrem, w którym są ujawniane informacje dotyczące gruntów wspólnoty oraz spółki powołanej do zarządzania tymi gruntami. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nazwa i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów; wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2010 roku sygn. akt I OSK 1086/09; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2012 roku sygn. akt II SA/Gl 448/12).

Rejestr ten ma charakter deklaratoryjny, a podstawą do wpisu w tym rejestrze są dokumenty wymienione w § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) (dalej: "rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 roku"). Deklaratoryjny charakter rejestru sprawia, iż za pomocą wpisu w rejestrze nie można zarówno dochodzić prawa do nieruchomości, jak i z zapisów tych wywodzić uprawnień do działania w ramach zarządu spółki, o której mowa w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Podstawę tych uprawnień stanowią bowiem dokumenty stanowiące podstawę wpisu do rejestru. (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2012 roku sygn. akt II SA/Gl 510/12).

Wobec tego, iż wpis taki stanowi dowód, co do osób wchodzących w skład zarządu i jest to jedyny rejestr, w którym są ujawniane takie informacje istotne jest, aby te informacje były aktualne. Powyższy wniosek wynika z treści ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 roku, Nr 193, poz. 1287 ze zm.), gdzie w art. 2 pkt 8 wprost wskazano, iż ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji budynków i gruntów (katastrze nieruchomości) – rozumie się przez to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Podobnie należy rozumieć regulacje wynikające z rozdziału 3 Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 roku. Organy spółki, sposób ich powoływania i zakres działania, jak wynika z art. 17 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych powinien określać statut spółki.

Zgodnie z tą regulacją w Statucie Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w O. znalazły się stosowne zapisy. W § 13 ust. 3 Statutu, o którym mowa wskazano między innymi, iż członków zarządu z ustaleniem ich funkcji wybiera ogólne zebranie członków spółki spośród siebie na okres 3 lat. Wobec tego, iż brak jest zarówno w statucie, jaki i w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zapisów, które w jakikolwiek inny sposób określałyby rozpoczęcie biegu kadencji, w szczególności wskazywały na rozpoczęcie biegu kadencji od daty dokonania wpisu do ewidencji gruntów, należy przyjąć, iż bieg kadencji rozpoczyna się od daty wyborów.

Wobec tego, iż we wniosku o wpisanie zarządu z dnia [...] maja 2000 roku wskazano zarząd wybrany na walnym zgromadzeniu w dniu [...] stycznia 1999 roku uznać należy, że okres 3 letniej kadencji zarządu wybranego w tej dacie upłynął kilka lat przed datą złożenia wniosku w niniejszej sprawie o uchylenie decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. i uwzględnienie obecnie żądania skarżącej prowadziłoby do ujawnienia w ewidencji gruntów danych nieaktualnych. Tym samym należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, iż za uchyleniem decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 roku przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji przypomniał, iż w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., które jest nowym postępowaniem w stosunku do tego, w którym zapadła kwestionowana decyzja, jak również, tak jak to jest w okolicznościach niniejszej sprawy, decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 roku, nie jest możliwa merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może, powołując się na interes społeczny lub własny interes domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2012 roku sygn. akt I GSK 792/11 LEX nr 1233641). Z tych względów zarzuty merytoryczne kierowane wobec decyzji Starosty Kozienickiego z dnia [...] maja 2004 roku, jak i decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 roku nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu brak jest też podstaw do podzielenia poglądu skarżącej Spółki, iż wcześniejsze rozstrzygnięcia Sądów Administracyjnych przesądzają o zasadności żądania uwzględnienia wniosku o uchylenie decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 roku w niniejszym postępowaniu, co w istocie zmierza do wpisania w ewidencji gruntów i budynków składu osobowego Zarządu skarżącej Spółki wskazanego we wniosku z dnia [...] maja 2000 roku, a wyłonionego w wyborach z dnia [...] stycznia 1999 roku (ze zmianami w tym składzie wskazywanymi obecnie). Orzeczenia Sądów Administracyjnych odnoszą się bowiem do konkretnych przedmiotów postępowań i konkretnych decyzji.

Należy w tej mierze przypomnieć, iż sądowa kontrola decyzji dotyczy legalności decyzji w dacie jej wydania i ustaleniach co do stanu faktycznego i prawnego dokonanych na tą datę. Skarżąca Spółka powołując się na te rozstrzygnięcia pomija powyższe okoliczności, nie uwzględnia upływu czasu, co w przypadku kadencyjności wyboru i deklaratoryjnego charakteru rejestru, o którym wyżej mowa ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Udział J.B. w postępowaniu w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 297/07, który to Sąd wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 roku uchylił zarządzenie Wójta Gminy w O. z dnia [...] marca 2005 roku Nr [...] w przedmiocie powołania organów Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej Wsi O., a następnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie II OSK 1495/07 nie stanowi o zasadności oceny, iż skład osobowy Zarządu Spółki ustalony w dniu [...] stycznia 1999 roku jest obecnie aktualny.

Interes prawny J.B. we wskazanym wyżej postępowaniu wynikał z faktu jego wyboru jako członka Zarządu oraz jako członka Spółki, w sytuacji toczenia sporu w odniesieniu do powołania nowego Zarządu Zarządzeniem Wójta. Jednocześnie NSA zauważył, iż jak wynika z treści wyroku w sprawie II OSK 1495/07 i jego uzasadnienia, w postępowaniu, o którym mowa, J.B. występował we własnym imieniu. Występując w niniejszym postępowaniu w imieniu skarżącej Spółki J.B. swój interes prawny także wywodzi z faktu wyboru do Zarządu Spółki w dniu [...] stycznia 1999 roku i w ocenie Sądu wobec tego, iż postępowanie obejmuje w konsekwencji żądanie uwzględnienia w ewidencji gruntów składu osobowego Zarządu Spółki wybranego w dniu [...] stycznia 1999 roku brak jest podstaw do odmówienia Spółce jak i J.B. posiadania legitymacji czynnej w niniejszym postępowaniu.

Jednocześnie nie przesądza to o trafności prezentowanych przez Spółkę ocen i zasadności skargi w niniejszej sprawie. Wobec tego, iż jak już wskazywano wyżej intencją skarżącej Spółki jest doprowadzenie do uwzględnienia w ewidencji gruntów składu Zarządu ujętego we wniosku z dnia [...] maja 2000 roku (w zmodyfikowanym kształcie), odrębną kwestią, nie mającą wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest rozważanie uprawnień Zarządu wybranego w dniu [...] stycznia 1999 roku do zwołania ogólnego zebrania członków Spółki lub też ustanowienia dla Spółki kuratora na podstawie art. 42 Kodeksu cywilnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w O., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie oraz przekazanie sprawy do WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono rzeczonemu wyrokowi:

1. I. naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (interpretowanego w korelacji z §13 ust. 3 Statutu Wspólnoty Leśnej i Gruntowej w O.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że wpisanie zarządu do ewidencji stanowiłoby zapis nie odzwierciedlający jego aktualnego składu osobowego, gdyż został on wybrany w dniu 17 stycznia 1999 roku, a zatem jego kadencja już upłynęła, podczas gdy: 1. organ dokonujący wpisu nie jest władny oceniać prawidłowości zgłoszonego składu osobowego zarządu, gdyż wpis ten dokonywany jest z urzędu; 2.żaden przepis ustawy, ani powoływanego statutu, nie określa momentu rozpoczęcia ani wygaśnięcia mandatu członka zarządu, tym bardziej, że nawet przy przyjęciu, że kadencja zarządu wybranego w 1999 roku, upłynęła w 2002 roku, zasada ciągłości władz podmiotu organizacyjnego nakazuje by do momentu wybrania nowego zarządu traktować dotychczasowy jako jedyny, który jest legitymowany do reprezentacji spółki, co daje wszelkie podstawy do dokonania wpisu jego składu osobowego w stosownej ewidencji, tym bardziej, że nie istnieje możliwość powołania zarządu w innym trybie,
2. II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie
3. 1. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 KPA, oraz art. 77 § 1 KPA, 80 KPA i art. 107 § 3 KPA, oraz 154 KPA polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu administracji, pomimo, iż:
4. a) nie rozważono w niej w sposób należyty całego materiału dowodowego, w szczególności oparto rozstrzygnięcie na wnioskach nie znajdujących odzwierciedlenia w tymże materiale dowodowym, co doprowadziło organ do nieuprawnionego przekonania, że za uchyleniem decyzji nie stoi interes społeczny, ani słuszny interes strony, podczas gdy istniejący stan rzeczy utrudnia, a w wielu przypadkach uniemożliwia należytą reprezentację skarżącej spółki, oraz podejmowanie działań statutowych przez demokratycznie wybrany zarząd, gdyż nie może on powoływać się na swój skład osobowy wynikający z wpisu w stosownej ewidencji, a świetle prawomocnych rozstrzygnięć sądów, niedopuszczalnym jest ustanowienie zarządu komisarycznego, ani powołanie kuratora do prowadzenia spraw spółki;
5. b) organ nie uzasadnił w sposób należyty z jakich przyczyn uznał, iż za uchyleniem decyzji ostatecznej nie przemawia interes społeczny, ani słuszny interes strony, ograniczając się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń i powtórzenia ustawowych formuł, bez odniesienia ich do konkretnych okoliczności faktycznych występujących w realiach niniejszej sprawy,
6. c) Sąd I instancji natomiast, nie znając tak naprawdę przyczyn dla jakich organ uznał, iż za uchyleniem decyzji nie przemawia ważny interes społeczny lub słuszny interes strony, w sposób nieuprawniony samodzielnie przyjął, że brak przesłanki interesu społecznego wywodzić należy z okoliczności, iż wpisanie w chwili obecnej składu osobowego zarządu wybranego w 1999 roku, prowadziłoby do ujawnienia nieaktualnych informacji, co stanowi w istocie brak odniesienia się Sądu do rzeczywistego stanowiska organu, wyrażonego w zaskarżonej decyzji, a tym samym niewskazanie z jakich przyczyn stanowisko to zostało przez Sąd podzielone;
7. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a, w zw z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez:
8. a) pominięcie dowodu z dokumentu w postaci zarządzenia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy XIV Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, sygn. akt [...], stwierdzającego brak podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania o ustanowienie kuratora dla skarżącej spółki, ze względu na powołanie zarządu w dniu [...] stycznia 1999 roku,
9. b) nie odniesienie się do tego dokumentu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pomimo tego, że stanowił on doniosły element zgromadzonego materiału dowodowego, pozwalający na wyjaśnienie istotnych wątpliwości w sprawie i czyniący bezprzedmiotowym zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, sugestie Sądu o rozważeniu możliwości ustanowienia dla spółki kuratora na podst. art. 42 Kodeksu Cywilnego, stanowiącego zdaniem Sądu alternatywne rozwiązanie dla dokonania wpisu zarządu wybranego w dniu [...] stycznia 1999 roku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentacją mającą przemawiać za jej uwzględnieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie, a co za tym idzie – zarzutów skargi kasacyjnej, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż w sprawie nie było podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 roku znak [...] na podstawie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.").

Zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. jest zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego. Utrwalony bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że przepisy te zawierają przesłanki materialnoprawne uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji ostatecznej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2230/12).

Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wymaga spełnienia łącznego następujących przesłanek:

1. 1) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania;
2. 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Kwestią sporną w analizowanej sprawie była druga przesłanka z powyższych. Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 k.p.a. in fine (zob. A. Wróbel, Art. 154, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, pkt 9).

Na gruncie niniejszej sprawy interes społeczny i słuszny interes stron musi być odczytywany przez pryzmat ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnoty gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Analiza przepisów tej ustawy jednoznacznie wskazuje, że chroniony nimi interes społeczny wyraża się m.in. w zapewnieniu spółkom do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty – sprawnego, efektywnego funkcjonowania. Nie sposób zaś mówić o urzeczywistnieniu tego interesu, gdy na skutek działania organów rzeczona spółka np. nie posiada wykonującego swoje obowiązki zarządu.

Analiza akt sprawy i oświadczeń stron wskazuje, że sytuacja prawna Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w O. nie jest ustabilizowana, w szczególności wydane w tej materii decyzje organów nie zapewniły jej sprawnego, efektywnego zarządzania. Skoro tak, należy uznać, że nie rozważono w nich dostatecznie interesu społecznego, z uwzględnieniem art. 7 k.p.a., który wymaga, aby działania organów nie prowadziły do swoistego klinczu prawnego, lecz przeciwnie – uwzględniały konsekwencje prawno-faktyczne, jakie wywołają.

Powtórzyć wypada zatem, że organ rozważając zasadność uchylenia lub zmiany decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 r. znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...], orzekającą na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Kozienickiego z dnia [...] maja 2004 r. znak: [...], orzekającej o odmowie wpisu do ewidencji gruntów i budynków gminy O. składu osobowego Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w O., ujętego we wniosku z dnia [...] maja 2000 r. – powinien ustalić, czy decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 r. w swych skutkach doprowadziła do rezultatów urzeczywistniających interes społeczny (art. 7 k.p.a.), wyrażający się w możliwości zapewnienia rzeczonej spółce sprawnego funkcjonowania i realizacji postawionych przed nią zadań, w tym związanych z wypełnianiem przepisów jej statutu.

W szczególności powinny zostać tutaj uwzględnione konsekwencje wynikające dla sprawy zarządu spółką z wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2007 r., II OSK 1495/07 i utrzymanego nim w mocy wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2007 r., VIII SA/Wa 297/07.

Skoro zatem wadliwie i niepełnie organ ocenił, że brak jest w sprawie interesu społecznego i słusznego interesu stron, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., przemawiających za zmianą lub uchyleniem decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 r. znak [...], a Sąd pierwszej instancji to zapatrywanie podtrzymał, to Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był uchylić zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – obie wydane w spawie decyzje organów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, nie doszło w niej z kolei do uchybień w przeprowadzeniu postępowania dowodowego przez organy (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), gdyż zebrany materiał pozwala w dostatecznym stopniu na właściwe rozważenie kwestii istnienia w sprawie interesu społecznego oraz słusznego interesu stron, które by przemawiały za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 r. znak [...] na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. Z tych względów zarzut ten nie mógł być uwzględniony.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za zasadny, gdyż Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a zatem kompetencja w tym względzie jest fakultatywna i skorzystanie z niej zależy wyłącznie od dyskrecjonalnego uznania sądu.

Konkludując, ponownie rozpoznający sprawę organ ma obowiązek wnikliwie rozważyć, jakie rozstrzygnięcie w świetle obowiązującego prawa umożliwi docelowo realizację interesu społecznego i słusznego interesu stron – w postaci zapewnienia spółce dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowo-Leśnej w O. sprawnego zarządu. Winien to uczynić z uwzględnieniem dyspozycji art. 7 k.p.a. Zobowiązany jest przy tym uwzględnić aktualną sytuację prawno-faktyczną związaną z tą wspólnotą gruntową po wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2007 r., II OSK 1495/07 i utrzymanym nim w mocy wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2007 r., VIII SA/Wa 297/07.

W związku ze specyfiką sprawy, polegającą na kontroli zasadności uchylenia lub zmiany decyzji wydanej nie w postępowaniu zwyczajnym, lecz nadzwyczajnym, organ ponownie rozpoznający sprawę powinien uwzględnić nie tylko realizację interesu społecznego przez skutki zmiany lub uchylenia decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2010 r. znak [...], lecz także przez ewentualne wzruszenie – w dalszej opcji – decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Kozienickiego z dnia [...] maja 2004 r. znak: [...].

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszy i drugim sentencji wyroku. O kosztach orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.