Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1634/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 1986 r. Naczelnik Gminy w P. orzekł o przejęciu na rzecz Państwa, nieodpłatnie gospodarstwa rolnego za rentę stanowiącego własność H.D. i P.D.
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., po rozpoznaniu wniosku M.S., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.
Dnia 9 kwietnia 2013 r. M.S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że Naczelnik Gminy w P. wydając decyzję arbitralnie uznał, że rodzice wnioskodawczyni nie posiadają następców prawnych, przez co pozbawił ją prawa przejęcia przedmiotowego gospodarstwa. Skarżąca wskazywała, że złożyła pismo do naczelnika gminy informując go, że pracowała od dziecka w gospodarstwie rolnym i posiada tytuł rolnika. Podnosiła, że rodzice zostali oszukani, gdyż nie składali wniosku o przejęcie gospodarstwa, lecz jedynie pismo z zapytaniem w jaki sposób mogliby przekazać córce swoje gospodarstwo rolne.
Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] października 1986 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U nr 40, poz. 268, dalej ustawa o ubezpieczeniu), w szczególności art. 22 ust. 4, art. 51, art. 56, art. 57, art. 58, art. 59 ust. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 51 ustawy o ubezpieczeniu, w przypadku braku następcy lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało Państwo. Organ zaznaczył, że przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo na podstawie art. 51 ustawy o ubezpieczeniu nastąpiło na wyraźny i uzasadniony wniosek jego właścicieli zawarty w piśmie z dnia 10 lipca 1986 r. Zdaniem Ministra, wobec złożonych przez uprawnionych takiego oświadczenia woli, trudno byłoby wymagać by organ administracji poszukiwał i ustalał ewentualnych następców prawnych.
Niepodjęcie przez organ działań zmierzających do weryfikacji prawdziwości oświadczenia w przedmiocie braku posiadania przez strony następców nie przesądza zatem o rażącym naruszenia prawa. Minister uznał za niewiarygodne wyjaśnienia skarżącej, że od dziecka cały czas pracowała w gospodarstwie swoich rodziców oraz że jej rodzice nie składali wniosku o przejęcie gospodarstwa, lecz jedynie pismo z zapytaniem w jaki sposób mogliby przekazać córce swoje gospodarstwo.
Skargę na powyższą decyzję wniosła M.S. podnosząc, że organ błędnie uznał, iż przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo nastąpiło na wyraźny wniosek jego właścicieli. Zdaniem skarżącej nawet gdyby uznać, że jej rodzice składali taki wniosek, to go w późniejszym terminie cofnęli. Z tego względu postawiona przez organ teza o rzekomym dobrowolnym przekazaniu gospodarstwa rolnego przez rodziców nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, a zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Jako córka właścicieli gospodarstwa, posiadająca kwalifikacje rolnika, mogła przejąć gospodarstwo.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (normą prawną) a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Zatem nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Niezbędna jest ocena rodzaju tych naruszeń, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie istnienie wad o charakterze kwalifikowanym.
Sąd podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 51 ustawy o ubezpieczeniu (według stanu na datę wydawania decyzji o przejęciu) w przypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia na wniosek rolnika przejmuje je Państwo. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa wszczęte zostało na wniosek jego właścicieli z dnia 10 lipca 1986 r., w którym wskazywali oni, iż z uwagi na podeszły wiek nie są w stanie dalej prowadzić gospodarstwa rolnego. We wniosku tym zawarte jest również stwierdzenie, że nie posiadają oni następców prawnych uprawnionych do przejęcia gospodarstwa.
Ponadto Sąd uznał, że okoliczność, iż przy ustalaniu kręgu podmiotów, którym można by przypisać status następcy nie wzięto pod uwagę M.S. nie może być rozpatrywana w kategoriach wady o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mogącej skutkować nieważnością podjętej decyzji. Organ oparł bowiem swoje ustalenia na wniosku i stanowisku właścicieli gospodarstwa, a z materiału dowodowego nie wynika jednocześnie aby dysponował dowodami, które by zaprzeczały temu stanowisku. Sąd zaznaczył, że skarżąca wiedziała o wydanej decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego przez rodziców. Zaś o braku zainteresowania gospodarstwem ze strony następców prawnych małżonków D. może świadczyć także okoliczność, iż gospodarstwo było zadłużone. Za rażące naruszenie przepisów postępowania w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji takie okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą.
Zdaniem Sądu również okoliczność, iż skarżąca jako następca prawny rodziców nie brała udziału w postępowaniu zwykłym i posiadała kwalifikacje (tytuł wykwalifikowanego rolnika) uprawniający do przejęcia gospodarstwa rolnego, nie mogą stanowić przesłanek nieważnościowych, a mogą być rozpatrywane jako przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.S. zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo nierozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego i pominięcie przedłożonego przez skarżącą dowodu z dokumentu w postaci wniosku rodziców skarżącej z dnia 16 sierpnia 1986 r. o wstrzymanie przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo przekroczenia przez organy administracji zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność braku następców prawnych H.D. i P.D., podczas gdy, w przypadku dokonania przez organy administracji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a., udowodniona zostałaby okoliczność braku przesłanek do przejęcia przez Skarb Państwa gospodarstwa rolnego należącego do rodziców skarżącej, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1986 r.; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone "postanowienie" organu obarczone było wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 51 ustawy o ubezpieczeniu wskutek błędnego przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki do przejęcia gospodarstwa rolnego rodziców skarżącej przez Skarb Państwa w zamian za przyznanie zaopatrzenia emerytalnego, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że rodzice skarżącej nie złożyli skutecznego wniosku o przejęcie gospodarstwa, oraz iż skarżąca chciała przejąć gospodarstwo po rodzicach.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z zebranego w spawie materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, iż rodzice skarżącej nie chcieli przekazywać przedmiotowego gospodarstwa Skarbowi Państwa. Podniesiono także, że skarżąca podejmowała szereg czynności, takich jak na przykład praca w gospodarstwie, czy uzyskanie tytuły rolnika kwalifikowanego, które to czynności miały prowadzić do przejęcia przez nią gospodarstwa rodziców. W tej sytuacji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, ustalenia dokonane w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] października 1986 r. przez Naczelnika Gminy w P. oraz niedokonanie przez ten organ ustaleń co do kwestii posiadania przez właścicieli gospodarstwa następcy prawnego uprawnionego do przejęcia tego gospodarstwa, powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Za nietrafny trzeba uznać zarzut niezauważenia przez Sąd naruszenia przez organ administracji art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zarzut ten upatruje skarżąca w tym, że organ administracji pominął pismo rodziców skarżącej z dnia 16 sierpnia 1986 r. Jednak wbrew temu zarzutowi Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisał treść owego pisma sporządzonego przez ojca skarżącej P.D. i prawidłowo ocenił je jedynie jako wniosek o wstrzymanie załatwienia wniosku o przekazanie gospodarstwa na rzecz Państwa. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. W piśmie tym P.D. podnosi, że złożył podanie do Wojewody o umorzenie zaległości podatkowych, w związku z tym prosił o wstrzymanie załatwienia wniosku o przekazanie gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa do czasu otrzymania odpowiedzi od Wojewody. Nie chciał bowiem aby zmniejszono wysokość należnej emerytury w związku z powstałymi zaległościami.
Zatem wbrew błędnym wnioskom, które wywodzi z tego dowodu skarżąca, P.D. nie cofnął wniosku o przekazanie gospodarstwa, lecz nie chciał, aby jego emerytura w zamian za przekazanie gospodarstwa była pomniejszona z uwagi na istniejące na gospodarstwie zaległości finansowe, w związku z tym wniósł o czasowe wstrzymanie wydania decyzji o jego przejęciu. Poza tym ani P.D. i H.D., ani wnioskodawczyni do czasu wszczęcia postępowania nieważnościowego tj. przez 24 lata, nigdy nie kwestionowali decyzji o przejęciu gospodarstwa, a H.D. nawet zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od decyzji.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 i 80 k.p.a. poprzez uznanie przez organy administracji za udowodnioną okoliczność braku następców prawnych P.D. i H.D., należy przede wszystkim przypomnieć, że kontrolowane przez Sąd postępowanie było postępowaniem nadzwyczajnym, w którym co do zasady organ nadzoru nie przeprowadza nowych dowodów, bowiem przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Minister prawidłowo uznał, że Naczelnik Gminy w P. na podstawie materiału dowodowego, którym dysponował [...] października 1986 r., nie miał możliwości podważenia oświadczenia rodziców skarżącej zawartego we wniosku z dnia 10 lipca 1986 r. o przekazanie gospodarstwa, z którego wynika wprost, że nie posiadają następców uprawnionych do przejęcia tego gospodarstwa. Takich dowodów wówczas nie złożyła także skarżąca, która jak wynika z jej oświadczenia, wiedziała o toczącym się postępowaniu, w którym rodzice wnieśli o przekazanie gospodarstwa, bowiem odwiedzała co tydzień rodziców.
Z wniosku wprost wynikało także, że wnioskodawcy wskazywali, że są w podeszłym wieku i nie dają sobie rady w dalszym prowadzeniu gospodarstwa, które zadłużało się. Okoliczność, że P.D. i H.D. posiadają córkę mająca tytuł wykwalifikowanego rolnika, który uprawniałby ją do przejęcia gospodarstwa, została podniesiona dopiero w postępowaniu nadzorczym wszczętym po 24 latach od przejęcia gospodarstwa. Jednak, jak trafnie przyjął Minister i Sąd pozbawienie M.S. możliwości brania udziału w postępowaniu zwykłym i nowa okoliczność jaką jest posiadanie przez nią świadectwa wykwalifikowanego rolnika, nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem są to przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Zatem nie są zasadne zarzuty nierozpatrzenia całego materiału dowodowego i przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów.
Wobec braku zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy tu tylko dodać, że w wyżej przedstawionych okolicznościach sprawy nie sposób przyjąć, jak to prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że zaniechanie dalszych czynności przez Naczelnika Gminy w P., zmierzających do ustalenia czy właściciele gospodarstwa mają następców, którzy mogliby i chcieliby przejąć to gospodarstwo, prowadziło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podsumowując tą część rozważań należy uznać, że Sąd pierwszej instancji słusznie nie dopatrzył się w postępowaniu Ministra naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, zatem brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone "postanowienie" (przejęto, że decyzja) organu obarczone było wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że zaskarżona decyzja obarczona była wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. lecz, że nowe okoliczności, które ujawniła skarżąca mogą stanowić przesłanki wznowienia postępowania zwykłego zakończonego decyzją z [...] października 1986 r. Po wtóre błędnie twierdzi autor skargi kasacyjnej, że okoliczności te powinny być, podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra przez Sąd Wojewódzki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie zauważa bowiem, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, przy czym chodzi tu o postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją.
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym nie doszło do jakichkolwiek naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania. Wskazane w postępowaniu nieważnościowym pozbawienie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu zwykłym i nowe okoliczności i nowe dowody, mogą być rozpoznawane pod kątem wznowienia postępowania zwykłego a nie nadzorczego. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i uwzględnić skargi.
W rezultacie Sąd przeprowadził prawidłową kontrolę zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.) zaskarżonej decyzji.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 51 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin. Przepis ten nie budzi wątpliwości co do tego, że w braku następcy lub gdy następca nie spełnia wymogów przejęcia gospodarstwa rolnego, albo odmówił jego przejęcia, a także gdy następca został uznany przez sąd za niegodnego przejęcia gospodarstwa rolnego, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje państwo. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, iż sąd błędnie przyjął, że zostały spełnione wskazane w przytoczonym art. 51 przesłanki do przejęcia gospodarstwa rolnego. Twierdzenie to oparte jest na założeniu, że Minister wydając zaskarżoną decyzję powinien uwzględnić nowe okoliczności wskazane dopiero w postępowaniu nadzorczym, tj. że skarżąca będąca córką właścicieli gospodarstwa, posiadała w chwili jego przekazania Państwu kwalifikacje rolnika uprawniające ją do przejęcia tego gospodarstwa.
Jednak jak już wyżej wskazano okoliczności te nie mogły być brane pod uwagę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Zatem biorąc pod uwagę dowody, którymi dysponował Naczelnik Gminy w P., co było także wynikiem bezczynności skarżącej, która wiedziała o toczącym się postępowaniu na wniosek jej rodziców ale nie zgłosiła się do postępowania i wówczas nie wykazała, że posiada kwalifikacje rolnika a przede wszystkim nie wyraziła woli przejęcia gospodarstwa rolnego, organ ten był uprawniony do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa w trybie art. 51 powyższej ustawy. Jak już wskazano wyżej przesłanka braku następcy, który chciałby przejąć gospodarstwo wynikała wprost z oświadczenia samych rodziców skarżącej. Nie ulega także wątpliwości, że rodzice skarżącej złożyli skuteczny wniosek o przejęcie gospodarstwa. Treść ich pisma z dnia 10 lipca 1986 r. nie budzi wątpliwości co do ich intencji. Wniosku tego, ze względów wymienionych we wcześniejszych rozważaniach, nie zniweczyło pismo P.D. z dnia16 sierpnia 1986 r.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.