Postanowienie NSA z 13 lutego 2020 r., I OSK 2152/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 96/17 o odrzuceniu skargi J.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. w przedmiocie braku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby postanawia 1/ oddalić skargę kasacyjną; 2/ odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Skład

Sędzia NSA Zygmunt Zgierski przewodniczący

Uzasadnienie

I OSK 2152/18

Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę J.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. wyrażającą się w braku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej ustawa wprowadzająca.

Od ww. postanowienia J.B. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 144, art. 170 ust. 1, art. 179, art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768 ze zm.), dalej ustawa o KAS, w zw. z art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji, przez brak orzeczenia zgodnie z żądaniem skarżącego w oparciu o wadliwe ustalenie, jakoby złożenie propozycji zatrudnienia albo służby na nowych warunkach stanowiło jedynie uprawnienie, a nie obowiązek organu, choć przyjęcie takiego stanowiska przez organy administracji oraz Sąd I instancji prowadzi do naruszenia praw konstytucyjnych skarżącego;

2/ art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1, 4, 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 oraz 7 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji, przez wadliwą interpretację propozycji nawiązania stosunku pracy lub służby, a wyrażającą się w przyjęciu, że brak jest podstaw do potraktowania ewentualnego pisma organu zawierającego tę propozycję jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a tym samym brak jest podstaw do rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny;

3/ art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 i 7 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 277 oraz art. 276 ust. 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji, przez wadliwe uznanie, że skarga została wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, co skutkowało naruszeniem zasady równości oraz ograniczeniem prawa skarżącego do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania jego sprawy oraz zamknięciem drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Tym samym dla ustalenia, czy w określonej sprawie dopuszczalne jest jej rozstrzygnięcie na drodze sądowoadministracyjnej, niezbędne jest wykazanie, że sprawa taka mieści się w zakresie działalności administracji publicznej, a wydane w jej ramach "rozstrzygnięcia" stanowią władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej bądź innego podmiotu, któremu w tym zakresie zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, skierowane do zewnętrznego adresata, rozstrzygającą sprawę na podstawie i w celu konkretyzacji powszechnie obowiązujących norm prawnych w jednej z form określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie każde działanie organu administracji publicznej lub zrównanego z nimi podmiotu będą uznawane za działania z zakresu administracji publicznej. Podmioty te oprócz czynności mieszczących się w ramach tzw. imperium mogą także podejmować działania z zakresu dominium, tj. działania niemieszczące się w ramach administracji publicznej.

Problematyka zatrudnienia w ramach przekształconej Krajowej Administracji Skarbowej jest przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, to brak jest podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji. W konsekwencji w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Dodatkowo zauważyć należy, że propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego, a nie administracyjnego, czynność zmierzającą do powstania stanu faktycznego, z którego wystąpieniem przepisy łączą określone skutki prawne. Brak władztwa administracyjnego przejawiającego się jako władcze rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej podmiotu zewnętrznego wyklucza zatem przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej.

Za niezasadną należało również uznać argumentację skarżącego zmierzającą do wykazania, że forma decyzji administracyjnej nie musi wynikać z dosłownego brzmienia przepisu stanowiącego podstawę wydania przez organ administracji określonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej powyżej uchwale wyjaśnił bowiem, że wobec konstytucyjnej zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) i z zasady ustanowionej w art. 6 k.p.a., nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. Podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia.

Odnosząc się z kolei do argumentu, że sądy powszechne w poszczególnych sprawach z zakresu przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w służbie celno-skarbowej w stosunek pracy uznały się za niewłaściwe, należy wskazać, że w polskim systemie prawnym orzeczeniom sądów nie przypisano mocy prawotwórczej wynikającej z precedensowego charakteru orzeczenia. Tym samym orzeczenia sądów powszechnych, na które skarżący powołał się w skardze kasacyjnej, nie powodują utraty mocy obowiązującej przez art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten wyłącza bowiem z właściwości sądów administracyjnych sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a za takie należy uznać sprawy związane z kształtowaniem warunków zatrudnienia i pełnienia służby, w tym zasadności zmiany stosunku służbowego na stosunek pracy.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

O odstąpieniu od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a, uznając, że zaistniały przesłanki określone w tym przepisie.