Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2156/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 681/12, uwzględnił skargę M. J. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i prokuratorską i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...].

Jak wynika z uzasadnienia tegoż orzeczenia Minister Sprawiedliwości zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz.157 ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] stycznia 2012 r., odmawiającą przyjęcia M. J. na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską. W jej uzasadnieniu wskazał, że powodem decyzji odmownej było wyczerpanie limitu miejsc na obu aplikacjach po przyjęciu osób umieszczonych wyżej na liście klasyfikacyjnej aplikantów niż miejsce, które zajmowała M. J. W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono naruszenie § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 895) oraz § 39 zarządzenia Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie nr 130/2010 z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie zasad przeprowadzania sprawdzianów w trakcie aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej.

Organ II instancji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania wskazał, opierając się o art. 16 ust. 2, art. 26 ust. 2 i 3, art. 29 ust. 2 i art. 52 pkt 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz § 6 ust. 1 i 4 oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 217, poz. 1292), iż według brzmienia wyżej wymienionych przepisów jednym z podstawowych warunków decydujących o wydaniu decyzji o przyjęciu lub też o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską jest pozycja danego kandydata na liście klasyfikacyjnej.

Dalej stwierdził, że miejsce M. J. na liście klasyfikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, zostało ustalone prawidłowo, w konsekwencji czego brak było podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Bezsporne jest w sprawie, że odwołująca się została umieszczona na liście klasyfikacyjnej na miejscu [...], znajdującym się poza wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości limitem miejsc na aplikację sędziowską i prokuratorską. Zgodnie ze znajdującym się w aktach przebiegu aplikacji ogólnej M. J. arkuszem oceny łącznej z przebiegu wszystkich praktyk, wystawionej przez patrona koordynatora, ocena ta wyniosła [...]. Ze sprawdzianów odwołująca się uzyskała [...] punktów. Suma punktów ze wszystkich sprawdzianów i praktyk to [...], co stanowiło podstawę umieszczenia odwołującej na [...] pozycji listy klasyfikacyjnej. Minister Sprawiedliwości, badając niniejszą sprawę, nie stwierdził, aby przy wyliczaniu punktów Dyrektor Krajowej Szkoły popełnił błędy rachunkowe, natomiast oceny ze sprawdzianów i praktyk mieszczą się w ustawowej skali i są zgodne z kryteriami ocen sporządzonymi przez komisję, o której mowa w rozporządzeniu.

W ocenie tego organu zarzuty odwołania sprowadzały się w istocie do eksponowania konieczności zastosowania nowego stanu prawnego do sprawdzianów, które były przeprowadzane przed dniem 12 października 2011 r. Zarzuty te Minister uznał za niezasadne, albowiem opierają się one na błędnej interpretacji art. 26 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Lista klasyfikacyjna aplikantów aplikacji ogólnej, którą ukończyła M. J., została ogłoszona w dniu 13 grudnia 2011 r., a więc już po wejściu w życie zmienionego przepisu art. 26 ust. 3 tejże ustawy. Organ podkreślił, że ani ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r., ani rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r., nie zawierają przepisów przejściowych odnośnie skutków nowego sposobu ustalania łącznej oceny przebiegu praktyk oraz sumy punktów ze sprawdzianów, decydujących (wraz z łączną oceną przebiegu praktyk) o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej.

Brak przepisów przejściowych oznacza, że nowa regulacja może być stosowana do zdarzeń, które będą miały miejsce po jej wejściu w życie, tj. po 12 października 2011 r. W przypadku odwołującej się nie ma znaczenia, że termin sprawdzianu (i ewentualnej poprawki) przypadał przed, czy po dniu 12 października 2011 r. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury lista klasyfikacyjna aplikantów jest ogłaszana przez Dyrektora Krajowej Szkoły w Biuletynie Informacji Publicznej w terminie 14 dni od dnia zakończenia aplikacji ogólnej. Tak więc ogłoszenie tej listy nastąpiło po przeprowadzeniu wszystkich sprawdzianów i ewentualnych poprawek oraz praktyk. Skoro zatem zakończenie aplikacji ogólnej nastąpiło po dniu 12 października 2011 r., to oczywistym jest, iż w takim przypadku do ustalania łącznej oceny przebiegu praktyk oraz sumy punktów ze sprawdzianów decydującej o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej będą miały zastosowanie nowe zasady, które weszły w życie z dniem 12 października 2011 r. Dlatego odwołania nie uwzględnił.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej oraz § 39 zarządzenia Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie nr 130/2010 z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie zasad przeprowadzania sprawdzianów w trakcie aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej. W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., iż oceny ze sprawdzianów wiedzy, w tym poprawkowych, przeprowadzonych przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 6 października 2011 r. oraz zarządzenia Dyrektora Krajowej Szkoły nr 273/2011 z dnia 28 listopada 2011 r. zostały ustalone w sposób ostateczny podpisami członków komisji egzaminacyjnej, stosownie do obowiązującego w czasie ich przeprowadzania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej oraz uszczegóławiającego je zarządzenia Dyrektora Krajowej Szkoły nr 130/2010 w sprawie zasad przeprowadzania sprawdzianów w trakcie aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej.

Wobec braku w nowym rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. przepisów nadających normom z niego wynikającym skutek retroaktywny, nie obejmuje ono swoim zakresem stosowania ustalonych w sposób ostateczny podpisami przez członków komisji egzaminacyjnych protokołami ocen. Tym samym jedynymi ocenami z przedmiotów objętych zakresem sprawdzianu po III i IV zjeździe aplikacji ogólnej są oceny uzyskane z egzaminów poprawkowych przeprowadzonych w dniach 13 czerwca 2011 r. i 1 sierpnia 2011 r. Zatem jedynie oceny z egzaminów poprawkowych winny zostać, zdaniem skarżącej, doliczone do sumy punktów, stanowiących podstawę kolejności umieszczenia aplikantów na liście klasyfikacyjnej. Prawidłowe zsumowanie liczby punktów uzyskanych przez skarżącą w toku szkolenia na aplikacji ogólnej, pozwoliłoby jej na zajęcie wysokiego miejsca na liście kwalifikacyjnej z sumą punktów [...]. Dlatego zapadłe decyzje uważała za wadliwe.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. W motywach zaskarżonego wyroku w pierwszej kolejności stwierdził, iż przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej zostały w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowane, jako obowiązujące w dacie orzekania, bowiem z § 12 rozporządzenia wprost wynika, że wchodzi ono w życie z dniem 12 października 2011 r. Nie zmienia to jednak faktu, że w ocenie Sądu organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3 powołanej wyżej ustawy w zw. z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, gdyż dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w analizowanej sprawie podstawowe znaczenie ma sposób liczenia punktów, jakie uzyskał aplikant po zakończeniu aplikacji ogólnej, determinujący określenie jego miejsca na liście klasyfikacyjnej.

W szczególności sposób ustalenia liczby zdobytych punktów ze sprawdzianu poprawkowego. Zdaniem Sądu treść art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury prowadzi do wniosku, iż znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej nie budzi wątpliwości, bowiem o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta jedynie z zaliczonych sprawdzianów. Analiza przepisu § 6 ust. 4 w związku z § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia prowadzi także do jednoznacznego wniosku, iż oceną zaliczającą – pozytywną - jest ocena odpowiadająca co najmniej 2 punktom. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "z zaliczonych sprawdzianów" wskazuje, iż do sumowania ocen należy brać tylko liczbę punktów zaliczających sprawdzian.

W tym stanie rzeczy, zastosowanie wobec skarżącej metody wyliczania średniej arytmetycznej liczby punktów uzyskanych ze sprawdzianu wiedzy i umiejętności z dwóch modułów tematycznych w terminie zwykłym i poprawkowym (z egzaminów niezaliczonych z dnia [...] marca 2011 r. i [...] kwietnia 2011 r. oraz zaliczonych z dnia [...] czerwca 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r.) pozostaje w sprzeczności z powołanym powyżej przepisem ustawowym. Spowodowało to zaniżenie łącznej oceny punktowej i wadliwe umieszczenie skarżącej na liście klasyfikacyjnej aplikantów.

Sąd wskazał również, iż postępowanie organu w tym zakresie posiada wprawdzie oparcie w przepisie § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia, niemniej jednak przepis ten pozostaje w jawnej opozycji do treści przepisu ustawowego, tj. art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, na co w licznych orzeczeniach zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny prezentując pogląd, iż przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych, gdyż godziłoby to w podstawowe zasady stanowienia aktów wykonawczych. Stanowisko to w całości poparł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający niniejszą sprawę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł o uchyleniu decyzji organów obydwu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Sprawiedliwości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, tj.
2. a) art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w związku z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że do "sumy ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów " nie można wliczać średniej arytmetycznej liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianu w terminie zwykłym i terminie poprawkowym,
3. b) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 K.p.a. w związku z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w związku z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia oraz w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - dalej: P.u.s.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organy administracyjne nie są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach przepisów prawa,
4. 2. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 26 ust. 3 i art. 29 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że sposób obliczenia sumy punktów uzyskanych przez M. J. miał wpływ na wynik sprawy przyjęcia jej na aplikację sędziowską albo aplikację prokuratorską w sytuacji, kiedy taki sam sposób obliczenia sumy punktów stosowany był do wszystkich aplikantów aplikacji ogólnej.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości pojęcie "sumy ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów" nie jest tożsame z "liczbą punktów zaliczających sprawdzian". Sprawdzian zaliczony to sprawdzian: 1) zdany przez aplikanta w pierwszym terminie na co najmniej dwa punkty, 2) zdany przez aplikanta w drugim terminie na co najmniej dwa punkty, przy czym do określenia ostatecznej punktacji wyciąga się średnią arytmetyczną z liczby punktów uzyskanych w dwóch terminach. W ocenie Ministra Sprawiedliwości przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia nie stoi w opozycji do przepisu art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, lecz uszczegóławiając sposób postępowania w przypadku zdawania przez aplikanta sprawdzianu w terminie poprawkowym, stanowi jedynie funkcjonalne uzupełnienie regulacji ustawowej. Treść przepisu art. 26 ust. 3 wskazanej ustawy należy dekodować w powiązaniu z § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, jako przepisu komplementarnego.

Wykładnia art. 26 ust. 3 cytowanej ustawy, uwzględniająca regulację wynikającą z § 7 ust. 2 rozporządzenia, daje asumpt do twierdzenia, że do "sumy ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów" wlicza się średnią arytmetyczną liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianu w zwykłym i poprawkowym terminie, stąd też pogląd Sądu I instancji o naruszeniu przez organ odwoławczy omawianych przepisów nie jest trafny. W skardze kasacyjnej wskazano również, że na gruncie przedmiotowej sprawy musiały znaleźć zastosowanie przepisy art. 26 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz przepisy wyżej wymienionego rozporządzenia, w tym - z uwagi na niezaliczenie przez M. J. niektórych sprawdzianów w zwykłym terminie - § 7 ust. 2 rozporządzenia, stanowiący o średniej arytmetycznej punktów uzyskanych w pierwszych terminach i terminach poprawkowych.

Pominięcie przez organy obowiązujących przepisów rozporządzenia wykonawczego, nawet przy wątpliwościach co do jego prawidłowości legislacyjnej, oznaczałoby działanie w sposób oczywiście sprzeczny z prawem. Ponadto podniesiono również zarzut, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, dlaczego nawet ewentualne zaniżenie łącznej oceny punktowej i wadliwe umieszczenie M. J. na liście klasyfikacyjnej aplikantów miałoby mieć wpływ na wynik sprawy i przyjęcie jej na aplikację sędziowską albo aplikację prokuratorską, tym bardziej, że taki sam sposób liczenia punktacji stosowany był wobec wszystkich aplikantów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. wskazała na niezasadność argumentów i zarzutów w niej zawartych oraz wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Powołanie się w skardze kasacyjnej na obie w/w podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. jest chybiony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd dał wyraz dokonanym ustaleniom faktycznym, ocenie prawnej tego stanu oraz dostatecznie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zaprezentowane rozważania obejmują zarówno sferę faktów, jak i sferę prawa, w tym dokonaną wykładnię przywołanych przepisów prawa materialnego. Zajęte stanowisko Sąd wystarczająco precyzyjnie i przekonywująco umotywował, przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymagane wyżej wymienionym przepisem elementy. W szczególności odniósł się do wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisów art. 26 ust. 3 i art. 29 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej.

Sąd ten wskazał w motywach wyroku, iż zastosowana w niniejszej sprawie metoda wyliczenia liczby punktów uzyskanych przez aplikantkę pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Naruszenie przez organy orzekające w sprawie wskazanych przepisów ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury spowodowało prawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w celu wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. Błędna wykładnia przepisu prawa materialnego w zakresie hipotetycznego stanu faktycznego ma bowiem wpływ na wynik sprawy, a to z tego względu, że podciągnięty stan faktyczny pod przepis prawa wadliwie interpretowany nie daje podstaw prawnych do wyprowadzania prawidłowych konsekwencji (p. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2106/12, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Rozpoznanie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wymaga usystematyzowania według ich hierarchii, a zatem zacząć wypada od zarzutu naruszenia zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według brzmienia tego przepisu "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Na ukształtowanie zasady praworządności wpływają przede wszystkim regulacje zawarte w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym w art. 8 Rozdziału I "Rzeczypospolita", w Rozdziale III "Źródła prawa" oraz Rozdziale VIII "Sądy i Trybunały". Z tak wyinterpretowanej zasady praworządności wynika, że nie mogą stanowić podstawy prawnej działania władzy publicznej niekonstytucyjne akty wykonawcze. Niekonstytucyjność aktu wykonawczego występuje wówczas, gdy przyjęta regulacja w akcie wykonawczym pozostaje w sprzeczności z regulacją ustawową.

Z reguły hierarchiczności aktów prawnych wynika pierwszeństwo w stosowaniu norm ustawowych w przypadku kolizji norm zawartych w obu aktach prawnych. Według art. 26 ust. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. Nr 26, poz. 157 ze zm., obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1230 ze zm.) "O kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio". Ustawowa regulacja kolejności miejsca na liście kwalifikacyjnej aplikantów jest regulacją pełną i jednoznaczną, zatem nie może być mowy o jej modyfikacji w procesie stosowania prawa.

Przyjęta przez organy administracji metoda wyliczenia liczby punktów sprzeczna z tym przepisem jest więc błędna. Za ich stanowiskiem nie przemawia treść aktu wydanego na podstawie art. 52 pkt 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Przepis ten przyznał Ministrowi Sprawiedliwości prawo do określenia sposobu ustalenia systemu punktowego oceny zaliczenia sprawdzianów i ich poprawek, jednakże unormowane w ten sposób wytyczne nie mogą podważać i zmieniać regulacji ustawowej.

W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni trafnie wywiódł i zastosował reguły praworządności w zakresie niekonstytucyjnego aktu wykonawczego, które nie pozostają w sprzeczności z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 K.p.a. Prawo kontroli konstytucyjności aktów wykonawczych przez sądy i w następstwie prawo sądów do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia uznanego za niezgodny z Konstytucją lub ustawą w zasadzie nie było i nie jest kwestionowane, co zresztą podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Prawo to jest powszechnie uznawane zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym. Ocena sądu administracyjnego, że stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis rozporządzenia jest niezgodny z ustawą, oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy.

Decyzja mająca za swoją podstawę przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z ustawą oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów wyższej rangi. Tak też się stało w niniejszej sprawie, w której organy dały prymat przepisowi rozporządzenia sprzecznego z brzmieniem przepisu ustawy. Przepis art. 26 ust. 3 przywołanej wyżej ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r., zwłaszcza w kontekście § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 października 2011 r., został poprawnie przez Sąd I instancji zastosowany, a jego wykładnia jest prawidłowa. Trzeba też dodać, że w procesie oceny legalności działań organów administracyjnych z reguły nie ma znaczenia kwestia stosowania prawa wobec innych podmiotów, w szczególności wadliwości jednego rozstrzygnięcia nie można usprawiedliwiać innymi równie wadliwymi, bo w konsekwencji prowadziłoby to do kompletnego nieposzanowania prawa. Toteż kontrola, jaką przeprowadził ten Sąd w trybie art. 1 § 2 P.u.s.a. nie naruszyła tej normy.

Końcowo należy wyjaśnić skarżącemu kasacyjnie, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Nie powoduje to, jak wywodzono w skardze kasacyjnej, konsekwencji w postaci otwarcia możliwości oceny zgodności z Konstytucją oraz ustawami przepisów wykonawczych przez organy administracji publicznej. Takiego uprawnienia one nie mają i sądy im go nie przyznają. Niemniej jednak inaczej jest w sprawie poddanej pod osąd sądu. W takich sprawach, jak i w sprawie niniejszej organ administracji publicznej ponownie ją rozpoznając jest związany oceną prawną, która obejmuje sformułowaną w uzasadnieniu ocenę konstytucyjności aktu wykonawczego i legalności wydanego na tej podstawie aktu indywidualnego.

Z przytoczonych powodów, gdy zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się chybione, skarga ta podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.