Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2156/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 832/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania stypendium dla doktoranta za wybitne osiągnięcia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zaskarżoną decyzją Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając na podstawie art. 199c ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako: "u.p.s.w.", oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu wniosku Rektora Uniwersytetu [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] o odmowie przyznania M. G. - doktorantowi Uniwersytetu [...] IV roku studiów doktoranckich w dziedzinie nauk humanistycznych - stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia na rok akademicki [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] października 2016 r. Rektor Uniwersytetu [...] przedstawił wniosek zaopiniowany przez Wydział Filozofii i Socjologii o przyznanie M. G. stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia na rok akademicki [...].

W dniu 12 grudnia 2016 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydał decyzję o odmowie przyznania stypendium. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z protokołem oceny wniosku o przyznanie M. G. stypendium, spośród [...] przedstawionych osiągnięć Zespół uwzględnił [...], za które przyznał [...] punkty. Przy ocenie nie uwzględniono udziału w [...] projektach badawczych z powodu braku tych projektów na liście projektów badawczych prowadzonych samodzielnie przez Uczelnię.

Po proporcjonalnym przeliczeniu liczby punktów uzyskanych przez doktoranta do [...] punktów względem średniej arytmetycznej z pięciu wniosków z najwyższą liczbą punktów w obszarze nauk humanistycznych (tj. [...] punktów), wniosek uzyskał ostatecznie [...] punktów. Na liście rankingowej wniosków uszeregowanych według liczby punktów wniosek został sklasyfikowany na [...] pozycji.

Na podstawie rankingu wniosków, w ramach środków finansowych w budżecie przeznaczonych na stypendia za wybitne osiągnięcia oraz limitu liczby i kwoty stypendiów określonych w § 8 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia przyznawanych doktorantom (Dz. U. poz. 1051), dalej powoływanego jako rozporządzenie, Minister przyznał [...] stypendiów doktorantom, których wniosek po przeliczeniu uzyskał co najmniej [...] punktów. W związku z tym przedstawione przez doktoranta osiągnięcia naukowe i uzyskana liczba punktów na tle innych doktorantów ubiegających się o stypendium Ministra w roku akademickim [...] były niewystarczające do otrzymania stypendium.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek M. G. Minister nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Zaznaczył, że stosownie do § 7 ust. 2 rozporządzenia, zarządzeniem Ministra z dnia 26 października 2015 r. (Dz. Urz. MNiSW poz. 58 ze zm.), do oceny wniosków został powołany Zespół do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia w liczbie [...] członków reprezentujących osiem obszarów wiedzy określonych w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 8 sierpnia 2011 r. w sprawie obszarów wiedzy, dziedzin nauki i sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych (Dz. U. Nr 179, poz. 1065). Powołanie zewnętrznego zespołu eksperckiego miało na celu zapewnienie maksymalnego obiektywizmu oceny.

W dniu [...] listopada 2016 r. Zespół uchwalił szczegółowe wytyczne dotyczące sposobu oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra w roku akademickim [...]. Uchwała ta zawierała wskazówki dla ekspertów dotyczące uznawania określonych osiągnięć za wybitne, mające na celu zagwarantowanie, aby oceny przygotowane przez poszczególnych członków Zespołu były dokonane według jednolitych zasad.

Wnioski o przyznanie stypendium były oceniane przez Zespół metodą punktową w ramach poszczególnych obszarów wiedzy reprezentowanych przez ekspertów z danej dziedziny wiedzy oraz sztuki. Przy ocenie osiągnięć członkowie Zespołu kierowali się jego wybitnymi cechami, wykorzystując przy tym swoją ekspercką wiedzę w odpowiednich dziedzinach oraz mając na uwadze prestiżowy charakter stypendium.

Liczba punktów za dane osiągnięcie naukowe zależała w szczególności od typu osiągnięcia, jego rangi, wartości naukowej, poziomu innowacyjności, pełnionej roli lub wkładu autorskiego. Przy każdej z kategorii osiągnięć wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zespół określił maksymalną, możliwą do przyznania liczbę punktów. Doktorant mógł uzyskać nie więcej niż: [...] punktów - za każdą publikację w czasopiśmie naukowym lub wydaną w formie książki, [...] punktów - za autorstwo lub współautorstwo wynalazku, wzoru użytkowego, wzoru przemysłowego, topografii układu scalonego lub wyhodowanej, odkrytej i wyprowadzonej odmiany rośliny albo za nagrodę uzyskaną w konkursie o zasięgu międzynarodowym, [...] punktów - za udział w projekcie badawczym realizowanym przez uczelnię we współpracy z innymi uczelniami lub jednostkami naukowymi oraz [...] punktów - za udział w projekcie badawczym realizowanym samodzielnie przez uczelnię albo za referat własny wygłoszony samodzielnie na konferencji naukowej. Przy punktacji rodzajów osiągnięć nie mogły być stosowane ułamki punktów; najmniejszą jednostkę stanowił [...] punkt.

Minister podniósł, iż przystępując do ponownej oceny wniosku dopełnił wymogu określonego w § 77 § 1 k.p.a., gromadząc materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Cała dokumentacja sprawy została przedstawiona Zespołowi do powtórnej oceny, który w protokole ponownej oceny wniosku przedstawił opinię oraz punktację wniosku.

Minister zgodził się z punktacją wniosku oraz opinią Zespołu. Wskazał, że zgodnie z protokołem ponownej oceny wniosku, Zespół uwzględnił wszystkie [...] przedstawione osiągnięcia doktoranta, za które przyznał [...] punktów, w tym:

1. • [...] punktów - w kategorii "autorstwo lub współautorstwo publikacji naukowych w czasopismach naukowych ujętych w części A lub C wykazu ogłoszonego przez ministra właściwego do spraw nauki zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o zasadach finansowania nauki lub w formie książki, o zasięgu co najmniej krajowym" (za 1 publikację),
2. • [...] punktów - w kategorii "znaczący udział w projektach badawczych realizowanych samodzielnie przez uczelnię" (za [...] projekty),
3. • [...] punktów - w kategorii "referaty własne wygłoszone samodzielnie na międzynarodowych konferencjach naukowych" (za [...] referatów).

Po ponownej analizie wniosku Zespół skorygował liczbę punktów za publikację w czasopiśmie "[...]". Pierwotna ocena wyniosła [...] punktów, co było niezgodne z wytycznymi oceny wniosku. Maksymalna liczba punktów za "typ publikacji" nie mogła być większa niż [...], a zatem przy uwzględnieniu wkładu [...] (mnożnik 1), prawidłowa liczba punktów po korekcie wyniosła [...].

Zespół uwzględnił udział w trzech projektach badawczych, przyznając maksymalną liczbę punktów zgodnie z wytycznymi - z uwzględnieniem pełnionej funkcji (a - główny wykonawca - 4 punkty, b - wykonawca - 3 punkty, c - kierownik - 5 punktów). Jednocześnie Zespół podtrzymał ocenę referatów wygłoszonych na konferencjach. Zdaniem Zespołu, przyznana liczba punktów uwzględniała rangę konferencji w środowisku naukowym. Kwestią dyskusyjną jest, czy wygłaszanie 2-3 referatów na jednej konferencji faktycznie świadczy o wybitnym poziomie tego typu wydarzenia - raczej świadczy o jej stosunkowo niewysokiej randze. Ponadto wiele z tych wydarzeń określonych jako konferencje miało charakter warsztatów lub szkół letnich, o czym świadczą ich nazwy (workshop, summer school). Mimo to, żadna z konferencji nie została pominięta przy ocenie.

Zdaniem Ministra, opisane wyżej obniżenie punktacji w kategorii dotyczącej autorstwa publikacji nie narusza zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 139 k.p.a., ponieważ nie nastąpiło pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy, tzn. poprzednia decyzja była również negatywna. Natomiast pozostawienie błędnej kwalifikacji osiągnięć, niezgodnej ze stanem faktycznym i procedurą, mogłoby pociągnąć za sobą zarzut niejednolitej oceny wniosków.

Odnosząc się do zbyt niskiej punktacji referatów z konferencji, Minister wskazał, że nawet jeżeli dany referat spełniał warunki formalne określone w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, tj. był wyłącznego autorstwa oraz został samodzielnie wygłoszony przez doktoranta, a w konferencji uczestniczyli prelegenci co najmniej z pięciu ośrodków akademickich, aby uznać to osiągnięcie za wybitne, konferencja musiała mieć wysoką rangę, a referat powinien był cechować się wysokim stopniem innowacyjności. Największy wpływ na rangę konferencji miał jej organizator. Z uwagi na powszechny charakter konferencji organizowanych przez koła naukowe, Zespół w dużej mierze nie uznawał ich za konferencje o wysokiej randze, a wygłaszanie referatów na tego typu konferencjach nie stanowiło wybijającego się (wybitnego) osiągnięcia na tle osiągnięć innych doktorantów. Duży wpływ na rangę konferencji miał również: odsetek doktorantów wśród wszystkich prelegentów, innowacyjność tematyki referatów przedstawianych na konferencji, renoma uczelni lub instytucji patronującej konferencji, liczba uczestników z zagranicy, renoma zaproszonych gości, czy konkurencyjność warunków uczestnictwa w konferencji.

Minister dodał, że nie bez znaczenia jest fakt, iż w przypadku wielu konferencji możliwość wygłoszenia referatu była uzależniona jedynie od wniesienia opłaty na rzecz organizatorów - bez uprzedniej szczegółowej selekcji prezentowanych referatów. Liczba punktów przyznawanych w tej kategorii była tym wyższa, im bardziej doktorant wyróżniał się swoim referatem wygłoszonym na konferencji na tle innych doktorantów ubiegających się o stypendium.

Po proporcjonalnym przeliczeniu liczby punktów uzyskanych przez doktoranta do [...] punktów względem średniej arytmetycznej z pięciu wniosków z najwyższą liczbą punktów w obszarze nauk humanistycznych (tj. [...] punktów) wniosek uzyskał ostatecznie [...] punkty. W roku akademickim [...] stypendium ministra za wybitne osiągnięcia otrzymali doktoranci, których wniosek uzyskał co najmniej [...] punktów. Tym samym, w ocenie Ministra, nie było podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r.

M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. 1) obrazę przepisów prawa procesowego, tj.:
2. a) art. 139 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez rozpoznanie środka odwoławczego na niekorzyść skarżącego, gdy z przepisów tych wynika wprost, że organ odwoławczy (ponownie rozpoznający sprawę) nie może podjąć decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (których to atrybutów nie można było przypisać decyzji wydanej przez Ministra w pierwszej instancji), czym jednocześnie doszło do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 8 k.p.a., czyli zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, prowadzącej dane postępowanie i podejmującej w nim merytoryczne rozstrzygnięcie;
3. b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak zgromadzenia oraz wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, w szczególności brak prawidłowej oceny przedłożonych wraz z wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. kopii materiałów pokonferencyjnych zawierających nazwisko skarżącego (w roli referenta) oraz zaświadczeń wystawionych przez organizatorów poszczególnych konferencji, dokumentujących udział i wygłoszenie przez skarżącego [...] referatów na konferencjach naukowych cechujących się wysoką rangą oraz wysokim poziomem innowacyjności w sytuacji, gdy organ powziął wątpliwości co do ich wstępnej oceny dokonanej przez Wydział Filozofii i Socjologii Uniwersytetu [...];
4. c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu z dnia [...] grudnia 2016 r., pomimo że decyzja ta była wadliwa w stopniu uzasadniającym jej zmianę, a nie jedynie dokonanie zmian w punktacjach cząstkowych przyznanych w poszczególnych kategoriach wybitnych osiągnięć naukowych i wymuszoną przez to stosowną modyfikację jej uzasadnienia;
5. 2) obrazę przepisów prawa materialnego, polegającą na dokonaniu błędnej wykładni §3 ust. 1 rozporządzenia, sprowadzającej się do bezpodstawnego wyłączenia z zakresu znaczeniowego pojęcia "osiągnięcie naukowe o wysokiej randze lub wysokim poziomie innowacyjności" tych konferencji naukowych, na których ta sama osoba (ubiegająca się o stypendium) wygłasza więcej niż jeden referat oraz tych, które w swych nazwach (niezależnych od woli któregokolwiek z referentów biorących w nich udział) zawierają określenia warsztat (ang. workshop) lub szkoła letnia (ang. summer school), podczas gdy z żadnego z przepisów tego rozporządzenia nie sposób wywieść tych kryteriów oceny, zwłaszcza z uwagi na fakt, że nie mają one żadnego wpływu na rzeczywistą rangę konferencji naukowej lub jej innowacyjność.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że oceny wniosku o przyznanie skarżącemu stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia dla doktorantów na rok akademicki [...] dokonał Zespół powołany na podstawie przepisów prawa w oparciu o zasady jednolite dla wszystkich doktorantów ubiegających się o przyznanie stypendium.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że zasady te, w formie przyjętych przez Zespół wytycznych, nie mogą być stosowane do oceny wniosków o przyznanie stypendium. Wytyczne, w których sformułowane są określone kryteria oceny wniosków, pełnią rolę pomocniczą dla powołanych przez Ministra ekspertów oceniających osiągnięcia.

Sąd I instancji podkreślił, że Zespół ds. oceny wniosków jest organem pomocniczym Ministra o charakterze fachowym, któremu na podstawie § 7 rozporządzenia powierzono prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie z wniosku o przyznanie stypendium. Ze względu na pomocniczy charakter Zespołu, jego uchwała w przedmiocie sposobu oceny wniosków nie jest wiążąca dla organu właściwego do wydania decyzji w sprawie. Oznacza to w praktyce, że stan faktyczny ustalony przez Zespół w postaci rankingu wniosków o przyznanie stypendium Ministra, przede wszystkim ranking wniosków uszeregowany według największej liczby punktów ustalonej w oparciu o przyjęty sposób punktacji, stanowi dowód podlegający ocenie Ministra zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

W ocenie Sądu I instancji, uchwała Zespołu ds. oceny wniosków o przyznanie stypendium, określająca sposób punktacji wniosków nie wprowadza zmian w określonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego przesłankach warunkujących przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia (§ 2 i 3 rozporządzenia), a jedynie przypisuje im określone wagi, co jest niezbędne dla ujednolicenia wewnętrznego trybu postępowania Zespołu w celu zapewnienia możliwości ustalenia rankingu wniosków uszeregowanego według największej liczby punktów, który będzie oparty na jednolitej punktacji, a zatem porównywalny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2014 r. o sygn. akt I OSK 565/14 "nie można uznać przepisów tej uchwały (Zespołu ds. oceny wniosków - uwaga Sądu), jako współtworzących podstawę prawną decyzji administracyjnych w sprawach przyznania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia".

Stwierdził również, że "rola Zespołu oceniającego wnioski o przyznanie stypendium jest pomocnicza, ponieważ jest on tylko i wyłącznie organem doradczym Ministra. Oznacza to, że Minister jako organ właściwy do wydania decyzji w sprawie nie tylko może, ale i jest obowiązany ustalić, czy przedstawiony mu ranking został ustalony zgodnie z prawem". Ocena osiągnięć jest niezależną oceną ekspercką i opiera się na porównywaniu osiągnięć studentów danego kierunku i ich wartościowaniu zgodnie z kryteriami przyjętymi przez Zespół. Minister w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji musi wyjaśnić, dlaczego tak, a nie inaczej oceniono dokonania danego, konkretnego doktoranta, i czy ta ocena jest zgodna z przyjętymi kryteriami ich wartościowania.

Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo zaakceptował stanowisko Zespołu ds. oceny wniosków o przyznanie stypendium Ministra dotyczące wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyrażone w uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. W konsekwencji zasadnie uznał, iż brak było podstaw do przyznania stypendium skarżącemu, który w wyniku ponownej oceny wniosku uzyskał ostatecznie [...] punkty, w sytuacji gdy próg punktów uprawniających do otrzymania stypendium dla doktorantów ustalony został na co najmniej [...] punktów. Nie ma przy tym racji skarżący twierdząc, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył zakaz "reformationis in peius" wyrażony w art. 139 k.p.a., w sytuacji gdy w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. liczba uzyskanych przez skarżącego punktów w wyniku pierwszej oceny wniosku została ostatecznie określona na [...] punktów (organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omyłkowo wskazał, że "liczba uzyskanych punktów, w stosunku do oceny wniosku w pierwszej instancji uległa zwiększeniu z [...] do [...] pkt", podczas gdy w istocie uległa ona zmniejszeniu z [...] do [...] punktów, co jednak nie ma istotnego znaczenia dla oceny decyzji, wobec nie budzącej wątpliwości treści rozstrzygnięcia oraz pozostałej argumentacji zawartej w jej uzasadnieniu).

Z akt sprawy wynika, że podczas ponownego rozpatrywania wniosku dostrzeżono błąd popełniony przy pierwotnej ocenie wniosku, polegający na przyznaniu 35 punktów za publikację w czasopiśmie "[...]", podczas gdy w myśl przyjętych przez Zespół wytycznych dotyczących sposobu oceny wniosków maksymalna liczba punktów za "typ publikacji" nie mogła być większa niż [...]. Błąd ten zatem skorygowano uwzględniając wkład doktoranta na poziomie [...]% i przyznając za to osiągnięcie [...] punktów. Przy czym jak zasadnie wskazał organ, pozostawienie błędnej kwalifikacji osiągnięć, niezgodnej ze stanem faktycznym i procedurą, mogłoby spowodować zarzut niejednolitej oceny wniosków.

Jednocześnie w wyniku ponownej oceny wniosku uwzględniono udział skarżącego w trzech projektach badawczych przyznając maksymalną liczbę [...] punktów zgodnie z ww. wytycznymi przy uwzględnieniu pełnionej funkcji: (a) główny wykonawca - 4 punkty, (b) wykonawca - 3 punkty, (c) kierownik projektu - 5 punktów. Natomiast odnośnie referatów wygłoszonych na konferencjach podtrzymano dotychczasową ocenę i określono liczbę punktów na [...]. Łącznie przyznano zatem [...] punktów, a po proporcjonalnym przeliczeniu tej liczby punktów do [...] punktów względem średniej arytmetycznej z pięciu wniosków z najwyższą liczbą punktów w obszarze nauk humanistycznych (tj. [...] punktów), skarżący uzyskał ostatecznie [...] punkty.

Sąd wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Warunkiem koniecznym dopełnienia tego obowiązku jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ prowadzący postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy w takim samym zakresie, jak w sytuacji, kiedy prowadzi postępowanie pierwszoinstancyjne na podstawie stosowanego odpowiednio art. 136 k.p.a. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, rozpoznając wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, był uprawniony do weryfikacji stanu faktycznego sprawy przyjętego w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Ustalenie odmiennego stanu faktycznego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym nie może prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się, czyli nie może ona uzyskać mniej praw, ani też nie mogą zostać na nią nałożone nowe, dodatkowe obowiązki, poza tymi, które już wynikają z zaskarżonej decyzji.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 139 k.p.a., bowiem rozpoznając sprawę skarżącego po raz drugi Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a więc podtrzymał stanowisko zawarte we wcześniejszej decyzji o braku podstaw do przyznania stypendium. Tym samym sytuacja prawna skarżącego nie uległa zmianie.

W ocenie Sądu I instancji niezasadny był również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie weryfikacji informacji zawartych w przedłożonych do wniosku dokumentach na okoliczność rangi konferencji, w których wziął udział skarżący oraz poziomu ich innowacyjności. Jak wynika z § 6 ust. 3 rozporządzenia, do wniosku o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia nie dołącza się dokumentów potwierdzających uzyskanie przez doktoranta wybitnych osiągnięć. Ocenie Zespołu ds. oceny wniosków, a następnie Ministra, podlegają wnioski (bez załączników) opisujące dane osiągnięcia według określonego wzoru. Głównym dowodem w niniejszej sprawie był zatem przesłany przez Uczelnię wniosek, a Zespół przy jego ocenie bazował na przedstawionych opisach, które stanowiły podstawę do przyznania lub odmowy przyznania punktów za dane osiągnięcie.

Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, w przypadku powzięcia wątpliwości, Zespół zapoznawał się z informacjami na temat danych osiągnięć dostępnymi w bazach naukowych lub innych źródłach internetowych. Zespół weryfikował liczbę ośrodków akademickich reprezentowanych na konferencjach czy status organizatora, mając dostęp do opisu i programu konferencji zawartego na stronach internetowych konferencji. W niniejszej sprawie eksperci Zespołu nie mieli wątpliwości, że osiągnięcia uzyskane przez skarżącego (wygłoszone referaty na konferencjach) miały wybitny charakter i w tym zakresie podzielili przedstawione we wniosku stanowisko władz Uniwersytetu [...]. Jednocześnie dokonali ich oceny - zgodnie z przyjętymi wytycznymi - i przyznali zróżnicowaną liczbę punktów biorąc pod uwagę rangę osiągnięć oraz poziom innowacyjności.

Wojewódzki Sąd stwierdził, że nie był również trafny zarzut skargi dotyczący dokonania przez organ błędnej wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia polegającej na wyłączeniu z zakresu znaczeniowego pojęcia "osiągnięcia naukowe o wysokiej randze lub wysokim poziomie innowacyjności" tych konferencji, na których ta sama osoba wygłasza więcej niż jeden referat oraz tych, w których nazwach znajdują się określenia "warsztat" (ang. workshop) lub "szkoła letnia" (ang. summer school). Jak już wyżej wskazano, za udział w każdej z opisanych we wniosku konferencji Zespół, a następnie organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przyznał określoną liczbę punktów. Oznacza to, że wszystkie referaty wygłoszone na konferencjach wymienionych we wniosku zostały uznane za osiągnięcia naukowe o charakterze wybitnym, choć nie wszystkim przyznana została maksymalna liczba punktów. Zgodnie z wytycznymi oceny wniosku, każde wystąpienie na konferencji mogło uzyskać od [...] do [...] punktów.

Członkowie Zespołu, opierając się na wiedzy eksperckiej i doświadczeniu w określonej dziedzinie nauki, dokonali więc oceny rangi konferencji w środowisku naukowym i poziomu innowacyjności prezentowanej tematyki, a następnie przyznali odpowiednią liczbę punktów za udział w każdej z konferencji zawartych we wniosku doktoranta. Ocena wniosków przez Zespół była dokonywana metodą porównawczą. Ocena danego osiągnięcia, w tym również konferencji naukowych, pod kątem rangi oraz poziomu innowacyjności pozwalała na dokładniejsze ich pozycjonowanie względem osiągnięć innych doktorantów i prawidłowe umiejscowienie wniosku w rankingu.

Wniosek skarżącego zawierał wyjątkowo dużo wystąpień w porównaniu z wnioskami innych doktorantów. Co do zasady nie wszystkie te dokonania mogły uzyskać maksymalną liczbę punktów. Uzyskanie osiągnięcia o najbardziej wybitnym charakterze wymaga bowiem odpowiedniego zaangażowania, pracy i talentu, a więc statystycznie nie zdarza się często. Skarżący musiał mieć świadomość, że niektóre z wymienionych we wniosku konferencji miały wyższą rangę, a niektóre - niższą, a nawet mającą mniej sformalizowaną formę warsztatów czy szkoleń. Wynika to z treści skargi, w której skarżący sam wskazał na wymiar praktyczny warsztatu czy szkoły letniej. Oczywistym jest również fakt, że najbardziej prestiżowe konferencje cechują się wysokim stopniem selekcji referatów i niemożliwe jest, chociażby ze względów czasowych, wygłoszenie kilku referatów przez jedną osobę. Dopuszczalne było zatem przyznawanie przez Zespół mniejszej liczby punktów za konferencje, na których skarżący miał możliwość wygłoszenia kilku referatów, a także za konferencję o mniej prestiżowym charakterze.

Ocena skarżącego, że jego referaty powinny były uzyskać co najmniej [...] punktów ma charakter subiektywny, w przeciwieństwie do opinii Zespołu posiadającego wiedzę ekspercką oraz kilkuletnie doświadczenie w zakresie oceny wniosków.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący M. G. i wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. - na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - obrazę przepisów prawa materialnego, polegającą na dokonaniu błędnej wykładni przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia przyznawanych doktorantom (Dz. U. poz. 1051), zwanego dalej "rozporządzeniem", sprowadzającej się do bezpodstawnego wyłączenia z zakresu znaczeniowego pojęcia "osiągnięcie naukowe o wysokiej randze lub wysokim poziomie innowacyjności" tych konferencji naukowych, na których ta sama osoba (ubiegająca się o stypendium) wygłasza więcej niż jeden referat oraz tych, w których nazwach (niezależnych od woli któregokolwiek z referentów biorących w nich udział) znajdują się określenia warsztat (ang. workshop) lub szkoła letnia (ang. summer school), podczas gdy z żadnego z przepisów tego rozporządzenia nie sposób wywieść tych kryteriów oceny, zwłaszcza z uwagi na fakt, że nie mają one żadnego wpływu na rzeczywistą rangę konferencji naukowej lub jej innowacyjność;
2. - na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a., obrazę przepisów prawa procesowego, tj.:
3. a) przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i jednocześnie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z przepisami art. 139 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że dopuszczalne jest rozpoznanie środka odwoławczego na niekorzyść skarżącego, gdy z przepisów procedury administracyjnej wynika wprost, że organ odwoławczy (ponownie rozpoznający sprawę) nie mógł podjąć decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny (których to atrybutów nie można było przypisać decyzji wydanej przez Ministra w pierwszej instancji), czym jednocześnie doszło do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 8 k.p.a., czyli zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, prowadzącej dane postępowanie i podejmującej w nim merytoryczne rozstrzygnięcie;
4. b) przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i jednocześnie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, iż nie doszło do braku zgromadzenia oraz wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie administracyjnej, a organ poprawnie poprzestał na ocenie samego wniosku skarżącego, podczas gdy w rzeczywistości brak prawidłowej oceny materiału dowodowego był spowodowany brakiem przedłożenia wraz z tymże wnioskiem kopii materiałów pokonferencyjnych zawierających nazwisko skarżącego (w roli referenta) oraz zaświadczeń wystawionych przez organizatorów poszczególnych konferencji, dokumentujących udział i wygłoszenie przez skarżącego 30 referatów na konferencjach naukowych, cechujących się wysoką rangą oraz wysokim poziomem innowacyjności, z którymi to dokumentami organ winien był się zapoznać, gdy powziął wątpliwości co do poprawności ich wstępnej oceny dokonanej przez Wydział Filozofii i Socjologii Uniwersytetu [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionej podstawie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze prawnoprocesowym należy wskazać, że wynikający z art. 139 k.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się od decyzji organu I instancji (określany często jako zakaz orzekania "reformationis in peius") był już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i znaczenie tej ważnej zasady prawa administracyjnego zostało w sposób precyzyjny w jego orzecznictwie określone.

W wyroku z dnia 7 września 2017 r. sygn.. akt II OSK 509/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przez "niekorzyść" w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W wyroku z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3301/14 NSA wskazał zaś, że zakaz wynikający z art. 139 k.p.a. nie ma wpływu na zakres rozpoznania sprawy ani też nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wreszcie w wyroku z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2941/12 postawiono tezę, że decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję nie może być uznana za łamiącą zakaz "reformationis in peius" ponieważ decyzja taka nie zmienia sytuacji prawnej strony.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawioną powyżej, utrwaloną i spójną wykładnię przepisu art. 139 k.p.a.

Skoro Minister orzekający w przedmiocie wniosku skarżącego o przyznanie stypendium po raz pierwszy, odmówił przyznania mu stypendium, to orzekając po ponownym rozpatrzeniu sprawy i utrzymując wcześniejszą decyzję w mocy nie pogorszył w żadnym razie sytuacji prawnej strony, a zatem zarzut naruszenia przez sad I instancji art. 139 k.p.a. uznać należało za całkowicie nieusprawiedliwiony.

Również zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a zatem przepisów dotyczących postępowania dowodowego nie był zasadny. Sąd I instancji trafnie zaakceptował dokonaną przez Ministra ocenę kandydatury skarżącego do przyznania mu stypendium. W szeregu orzeczeń sądów administracyjnych podnosi się, że ocena osiągnięć dokonywana przez zespół jest niezależną oceną ekspercką, zaś minister w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji musi umieć wyjaśnić, dlaczego tak, a nie inaczej oceniono dokonania konkretnego kandydata ubiegającego się o stypendium. Takie wyjaśnienie, odnoszące się do różnicowania punktacji za osiągnięcia związane z udziałem w poszczególnych konferencjach naukowych znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zawarta w nim argumentacja nie budzi wątpliwości.

Skarżący podnosił, że ocena rangi konferencji, decydująca o ilości punktów przyznawanych w związku z wygłoszeniem na niej referatu powinna odbywać się w oparciu o materiały pokonferencyjne i zaświadczenia wystawione przez organizatorów poszczególnych konferencji. Takie stanowisko nie znajduje jednak oparcia w przepisach rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia przyznawanych doktorantom (Dz. U. poz. 1051), regulującego warunki i tryb przyznawania takich stypendiów. Rozporządzenie, regulujące na równych zasadach wobec wszystkich kandydatów powyższe zasady przewiduje dokonywanie przez ministra analizy wniosków, do których zgodnie z §6 pkt 3 nie składa się dokumentów określonych w jego §3 ust.

1. Rzeczą Zespołu, a następnie Ministra jest dokonanie oceny i przyznania punktów w stosownej wysokości w oparciu o posiadaną i możliwą do samodzielnego nabycia wiedzę na temat danej konferencji. Dokonanie ustaleń na podstawie oceny danych zawartych w samym wniosku w żadnym razie nie narusza przepisów prawa, pozostając w zgodzie z trybem postępowania określonym rozporządzeniem.

Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia, przez bezpodstawne wyłączenie z zakresu znaczeniowego pojęcia "osiągnięcie naukowe o wysokiej randze lub wysokim poziomie innowacyjności" określonych konferencji naukowych nie mógł zostać uwzględniony, gdyż sąd I instancji nie zastosował powyższego przepisu w zarzucany skargą kasacyjną sposób. Sąd wskazał bowiem wyraźnie, że za udział w każdej z opisanych we wniosku konferencji przyznano skarżącemu określoną ilość punktów. Wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i z materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych.

W świetle brzmienia przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia podstawowym warunkiem uznania osiągnięć naukowych doktoranta za wybitne (uzasadniające przyznanie punktów) jest spełnianie przez nie cech wysokiej rangi lub wysokiego poziomu innowacyjności. Skoro zatem za udział we wszystkich zgłoszonych przez skarżącego konferencjach przyznano mu punkty, różnicując jedynie ich ilość, to oznacza, że nie doszło do wyłączenia żadnej z nich z kategorii "osiągnięć naukowych o wysokiej randze lub wysokim poziomie innowacyjności".

Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł być zatem uwzględniony, bez względu na treść jego uzasadnienia, stanowiącego polemikę z przyjętymi przez Ministra w ślad za stanowiskiem Zespołu kryteriami zróżnicowanej oceny rangi poszczególnych konferencji naukowych.

W tym stanie sprawy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia NSA dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z wniesieniem przez pełnomocnika organu w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną, mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012r. sygn. akt II FPS 4/12. Zasądzono na rzecz organu koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego będącego jego pełnomocnikiem, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji, w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) jako 75 % stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ tegoż rozporządzenia.