Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2157/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 2078/10, oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r. nr 60 w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2008 r. J. S. zwrócił się do Prezydenta m. st. Warszawy o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] 48, oznaczonej w ewidencji jako działka ew. nr 32 z obrębu 5-05-01, przez ujawnienie odrębnej od gruntu nieruchomości budynkowej oraz wpisanie wymienionych właścicieli tej nieruchomości w miejsce figurującej Gminy Miasta Stołecznego Warszawy.

Do wniosku załączono:

1. – ostateczną decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1951 r. odmawiającego T. G. i W. G. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu – nieruchomości położonej przy ul. [...] 48, oznaczonej nr hip. 5991 oraz stwierdzającą nieważność w części (z wyłączeniem części określonych w aktach notarialnych dotyczących 10 lokali i związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku oraz gruncie) orzeczenia z dnia [...] stycznia 1951 r. odmawiającego tym osobom przyznania prawa własności czasowej do gruntu stanowiącego przedmiotową nieruchomość i stwierdzającego jednocześnie, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność Skarbu Państwa,
2. – decyzję Wojewody Warszawskiego z dnia [...] stycznia 1995 r. uchylającą decyzję z dnia [...] marca 1991 r. w sprawie stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę Gminę Warszawa Śródmieście z mocy prawa własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym i stwierdzającą nabycie przez ten podmiot własności gruntu oznaczonego jako działka ew. nr 32 z obrębu 5-05-01 oraz decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 19 maja 1995 r. o utrzymaniu decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] stycznia 1995 r. w mocy,
3. – akt notarialny z [...] czerwca 1948 r. stwierdzający nabycie nieruchomości przy ul. [...] 48 w Warszawie przez W. G. i T. G., postanowienia spadkowe po tych osobach;
4. – zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawa Mokotowa I Wydziału Ksiąg Wieczystych z 29 grudnia 2006 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił ujawnienia w operacie ewidencyjnym spadkobierców po W. G. i T. G., dawnych właścicielach nieruchomości nr hip. 5991, jako współwłaścicieli budynku położonego przy ul. [...] 48 na terenie działki ew. nr 32 z obrębu 5-05-01 w Warszawie (pkt 1 sentencji decyzji) oraz umorzył postępowanie w sprawie wykreślenia w ewidencji wpisu m.st. Warszawy jako współwłaściciela tego budynku (pkt 2 sentencji decyzji).

W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskodawca nie przedłożył dokumentu prawnego wskazanego w § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), zwanego dalej "rozporządzeniem", jako stanowiących podstawę do uwidocznienia w ewidencji praw właścicieli i osób władających, z którego w sposób jednoznaczny wynikałoby prawo własności ustalone w innym trybie na rzecz spadkobierców W. G. i T. G. do części budynku pozostałej po sprzedaży 10 lokali. Na podstawie przekazanych przez wnioskodawcę decyzji wprowadzono z urzędu zmianę wpisu w ewidencji polegającą na wykreśleniu m. st. Warszawy jako współwłaściciela budynku w części 7490/10000 i wpisaniu w to miejsce "właściciel nieustalony".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, po rozpatrzeniu odwołania J. S., decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), zwanego dalej "dekretem", z których zdaniem wnioskodawcy wynika tytuł własności byłych właścicieli nieruchomości do znajdującego się na niej budynku, stanowią, że z dniem wejścia jego w życie wszelkie grunty na obszarze miasta przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, natomiast budynki pozostawały własnością dotychczasowego właściciela. Art. 7 dekretu dawał uprawnienia dotychczasowemu właścicielowi gruntu do żądania przyznania mu prawa wieczystej dzierżawy określając jednocześnie termin realizacji tego uprawnienia, przy czym jest to termin prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia. Do czasu rozstrzygnięcia złożonego wniosku budynki pozostawały własnością dotychczasowego właściciela oraz stanowiły nadal jego własność, jeżeli gmina uwzględniła wniosek na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu.

Stosownie do art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy wszystkie budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy. Powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 października 1962 r., sygn. akt I CR 819/61, w którym wskazano, iż "nieprzyznanie" dotyczy nie tylko skutków prawomocnej decyzji, która nie uwzględnia wniosku o przyznanie prawa do gruntu, ale także skutków upływu terminu, który wyłącza możliwość zapadnięcia pozytywnej decyzji.

Organ odwoławczy podniósł, że z decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta została w posiadanie gminy w dniu 19 kwietnia 1948 r. Termin do złożenia wniosku upłynął więc w dniu 19 października 1948 r., natomiast byli właściciele wystąpili wnioskiem z dnia 11 listopada 1948 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Orzeczeniami dnia [...] stycznia 1951 r. odmówiono przywrócenia terminu oraz odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu stwierdzając jednocześnie, że znajdujące się na gruncie budynki przeszły na własność Skarbu Państwa.

Zdaniem organu stwierdzenie nieważności orzeczeń z 1951 r. powoduje, że pozostaje do rozpatrzenia wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Rozstrzygnięcie tego wniosku jest kluczowe, gdy wnioskodawca podnosi, że posiadanie gruntu zostało przywrócone byłemu właścicielowi w dniu 9 czerwca 1948 r. na podstawie tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego.

Organ podniósł, że w uzasadnieniu powołanego w odwołaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r. o oddaleniu skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości spełnia warunki z art. 5 dekretu Sąd wyjaśnił, że organ, do którego zwrócono się o wydanie zaświadczenia nie mógł potwierdzić, jak żądał tego skarżący, że budynek znajdujący się na gruncie przy ul. [...] 48 spełnia warunki określone w art. 5 dekretu, gdyż stan prawny przedmiotowej sprawy jest sporny. Wydanie zaświadczenia o treści żądanej sprowadzałoby się do dokonania przez organ oceny prawnej, której sformułowanie wymaga przeprowadzenia szeroko zakrojonego postępowania dowodowego, co przekracza ramy postępowania o wydanie zaświadczenia. Wyrok nie zawiera wskazania, że trzeba zmienić wadliwą ewidencję gruntów i budynków.

Wobec powyższego stwierdzono, iż nie ma możliwości dokonania wpisu do ewidencji budynków zgodnie z wnioskiem skarżącego, gdyż wpisy praw do nieruchomości mogą dotyczyć tylko stanów prawnych bezspornych, natomiast stan prawny nieruchomości budynkowej w rozpatrywanej sprawie jest sporny. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia przez właściwy organ lub sąd jest sprawa dotrzymania terminu złożenia wniosku o przyznanie dzierżawy wieczystej. Wobec powołanych unormowań prawnych oraz braku uprawnień organu ewidencyjnego do rozstrzygnięcia, czy wniosek, o którym mowa w art. 7 dekretu, złożony został przez byłych właścicieli w terminie, czy też nie, wpis do ewidencji w odniesieniu do części budynku "właściciel nieustalony" jest prawidłowy.

J. S. w skardze zarzucił rażące naruszenie art. 5 dekretu, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej "Prawem geodezyjnym". Zarzucił również wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1 i 7 § 3, art. 25 § 1 i art. 26 § 1 i 2 k.p.a. przez to, że nie rozpoznał wniosku o włączenie od orzekania Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie, w której reprezentuje on sprzeczne interesy.

Skarżący podniósł, że ogłoszenie o objęciu przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r. Wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o przyznanie na gruncie prawa wieczystej dzierżawy został złożony 11 listopada 1948 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Pozornie więc wniosek ten był złożony po terminie 6 miesięcy, kończącym się w dniu 19 października 1948 r. Jednakże na mocy orzeczenia Sądu Grodzkiego z 1948 r. komornik sądowy w dniu 9 czerwca 1948 r. odebrał gminie posiadanie gruntu i przywrócił je właścicielowi dekretowemu.

Zdaniem skarżącego stan własnościowy przedmiotowego budynku nie jest niejasny, gdyż zmiana tego stanu mogła nastąpić jedynie z chwilą prawomocnej odmowy ustanowienia wieczystej dzierżawy. Odmowa taka nie nastąpiła, zatem budynek należy formalnie nadal do właściciela wpisanego do księgi wieczystej – Wiktora Florkowskiego, a po nim do spadkobierców, bowiem zostało po nim udowodnione następstwo prawne.

Natomiast w ocenie skarżącego w związku z wydaniem decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. jest pewne, że Gmina m. st. Warszawy nie jest właścicielem przedmiotowego budynku. Są nimi spadkobiercy W. G. i T. G. – nabywców budynku z 1948 r., na którą to okoliczność strona złożyła w postępowaniu administracyjnym stosowne dokumenty. Sprzecznie z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. organ pominął te dowody i sprzecznie z art. 107 § 1 i § 3 nie wyjaśnił w uzasadnieniu dlaczego tak postąpił.

Skarżący wskazał, że Sąd wieczystoksięgowy odmówił wpisu spadkobierców właścicieli dekretowych z uwagi na brak zaświadczenia, że budynek spełnia przesłanki art. 5 dekretu. Wystawienia zaświadczenia odmówiono gdyż, była błędna ewidencja gruntów (wbrew obowiązującemu stanowi prawnemu wynikało z niej, że budynek jest własnością właściciela gruntu, czyli m.st. Warszawy).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podzielił pogląd organu wyrażony w zaskarżonej decyzji, że stan prawny nieruchomości budynkowej położonej przy ul. [...] 48 w Warszawie, w części rozpatrywanej w postępowaniu ewidencyjnym (tzn. z wyjątkiem określonych w aktach notarialnych 10 lokali i związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku oraz gruncie) nie jest bezsporny. Powyższe, zdaniem Sądu, uniemożliwia dokonanie zmiany w ewidencji budynków poprzez wpisanie jako właścicieli tej nieruchomości spadkobierców W. G. i T. G.. Ewidencja ta bowiem jedynie odzwierciedla, a nie kreuje praw rzeczowych, które powinny wynikać z dokumentów określonych w § 12 rozporządzenia.

Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia prawa osób do budynków uwidacznia się w ewidencji na podstawie:

1. 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych,
2. 2) prawomocnych orzeczeń sądowych,
3. 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,
4. 4) ostatecznych decyzji administracyjnych,
5. 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,
6. 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Pomimo przedstawienia przez skarżącego dokumentów załączonych do wniosku o dokonanie zmian w ewidencji budynków nie można uznać, że wykazują one aktualny stan prawny budynku przy ul. [...] 48 w Warszawie.

Stan prawny tego budynku jest sporny z tego względu, że do tej pory nie został rozpatrzony złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu wniosek W. G. i T. G. o przyznanie im dzierżawy wieczystej gruntu, przejętego na własność gminy w dniu wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.), na którym to gruncie znajduje się przedmiotowy budynek. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu mógł w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy. Jak wynika z akt, taki wniosek został złożony w dniu 11 listopada 1948 r., czyli już po sześciomiesięcznym terminie, razem z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia.

Słusznie stwierdził organ, że kwestia przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie dzierżawy wieczystej gruntu, jak i rozpatrzenia samego wniosku o przyznanie tej dzierżawy nie mogła być rozpatrzona w prowadzonym postępowaniu ewidencyjnym.

Brak rozpatrzenia wniosku o przyznanie dzierżawy wieczystej gruntu powoduje, że stan prawny nieruchomości budynkowej położonej przy ul. [...] 48 (w zakresie objętym postępowaniem ewidencyjnym) nie jest ustalony. Stanowisko takie zajął już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1316/08 o oddaleniu skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że przedmiotowy budynek spełnia warunki z art. 5 dekretu. Zgodnie z tym przepisem budynki znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Sąd w powyższym wyroku wyjaśnił, że organ, do którego zwrócono się o wydanie zaświadczenia nie mógł potwierdzić, jak żądał tego skarżący, że budynek znajdujący się przy ul. [...] 48 spełnia warunki określone w art. 5 dekretu, gdyż stan prawny przedmiotowej sprawy jest sporny. Trafne jest przy tym spostrzeżenie organu, iż w wyroku tym brak jest wskazania o uregulowaniu stanu prawnego budynku przez dokonanie zmiany w ewidencji budynków.

Ewidencja budynków jest zbiorem informacji i obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące budynków, a także dotyczące ich właścicieli. Rejestr ewidencji jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, by dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym. Organy ewidencyjne rejestrują stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu czy budynku. Drogą żądania wprowadzenia zmian nie można dochodzić swoich praw do nieruchomości.

W przypadku przyznania stosownego uprawnienia do gruntu w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie dzierżawy wieczystej osoby uprawnione mogą żądać dokonania stosownych wpisów do ewidencji gruntów i budynków. Dopóki to nie nastąpi organ obowiązany był uwzględnić aktualny stan polegający na niemożności ustalenia właściciela przedmiotowego budynku.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący niewyłączenia się Prezydenta m.st. Warszawy z orzekania jako organ pierwszej instancji z uwagi na to, że sprawa dotyczy interesów majątkowych m.st. Warszawy. Jest ono gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1[...] marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy; Dz.U. nr 41, poz. 361 ze zm.). W miastach na prawach powiatu funkcję starosty właściwego do prowadzenia ewidencji budynków (art. 7d pkt 1 Prawa geodezyjnego) wykonuje, stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), prezydent miasta. Brak jest podstaw do wyłączenia prezydenta miasta od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Przepisy art. 24 i 25 k.p.a. odnoszą się do pracownika organu (prezydent miasta jest organem, a nie pracownikiem) i do organu, ale tylko wtedy, gdy sprawa dotyczy jego (a nie gminy) interesów majątkowych. Nieustosunkowanie się przez organ do wniosku strony nie miało więc znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

J. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 w całości w zakresie jej punktu ad 1/ oraz w części punktu ad 2 dotyczącej wpisu "właściciel nieustalony" oraz przyznanie skarżącemu poniesionych kosztów adwokackich wg załączonego rachunku.

Zarzucił obu skarżonym decyzjom, że rażąco obrażają art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy przez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy wbrew przesłankom tej normy oraz obrazę art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez niezastosowanie jej dyspozycji mimo całkowitego wypełnienia przez stan faktyczny hipotezy normy prawnej.

Zarzucił ponadto naruszenie art. 6, 7, 8, 12, 77 § 1 art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zaskarżonemu wyrokowi oraz decyzji I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania – obrazę art. 24 § 1 pkt 1 i art. 7 § 3 k.p.a., art. 25 § 1 k.p.a., art. 26 § 1 i 2 k.p.a., przez to, że organy orzekające nie rozpoznała wniosku o wyłączenie od orzekania Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie w której reprezentuje on sprzeczne ze stroną interesy: jako organ rozstrzygający w I instancji winien rozstrzygać obiektywnie będąc jednocześnie organem zarządzającym gminą m.st. Warszawa powinien bronić jej interesów ekonomicznych, zaś gmina Warszawa ma interes w tym aby rozstrzygnięcie było niekorzystne dla skarżącego bo utrzymywanie w ewidencji gruntów stanu sprzecznego w prawem przysparza majątku gminie która czerpie dochody z nieruchomości.

Zarzucił wyrokowi WSA, że nie dostrzegł wewnętrznej sprzeczności interesów organu rozstrzygającego oraz sprzeczności z interesem strony. Sąd ten nie poważa zasady rzymskiej stanowiącej, że "nie można być sędzią we własnej sprawie".

Zarzucił również decyzji II instancji oraz wyrokowi WSA, że nie zostały doręczone Józefowi G. decyzja i zawiadomienie o rozprawie ponieważ zmarł on 3 kwietnia 2010 r., tj. między I a II decyzją administracyjną – przesłanki art.183 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. oraz skarżonemu wyrokowi obrazę art.124 §1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. przez nie zawieszenie postępowania wskutek śmierci strony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w ewidencji gruntów i budynków istnieje stan sprzeczny z aktualnym prawem i okolicznościami faktycznymi oraz dowodami zgromadzonym w sprawie.

Według strony grunt, którego sprawa dotyczy, zmienił właściciela z mocy prawa na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. Najpierw była to gmina m.st. Warszawy, następnie Skarb Państwa, a od 27 maja 1990 r. ponownie gmina m.st. Warszawy. Inna sytuacja jest z budynkiem. Wskazując na treść art. 8 cyt. dekretu wywiedziono, że decyzje dekretowe zapadły w 1951 roku gdy gmina już nie istniała. Własność gruntu rok przed decyzjami przeszła na Skarb Państwa. Skarb Państwa w dacie komunalizacji nie był właścicielem budynku. Odmówiono tez skomunalizowania budynku. Od decyzji z [...] września 1994 r. stwierdzającej nieważność decyzji dekretowych z 1951 r. pewne jest, że gmina nie jest właścicielem budynku. Oznacza to, zdaniem strony, że od 21 lat stan prawny co do budynku jest pewny, prawo własności mają dotychczasowi właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy, co wynika z art. 1, 5, 8 dekretu. W takim stanie rażąco błędnie orzekły organy, że właściciel jest nieznany.

Skoro nie istnieje decyzja o odmowie przyznania własności czasowej czy użytkowania wieczystego to budynek formalnie należy do właściciela Wiktora Florkowskiego, a po nim do nabywców a następnie ich spadkobierców.

WSA kontrolujący decyzje organów obu instancji mimo oczywistości nie stwierdził konieczności zastosowania norm art. 5 dekretu i § 2 rozporządzenia.

Błędnie organ i Sąd przyjęły, że aktualnie powinna być wydana decyzja na podstawie art. 7 dekretu.

Według strony decyzja z [...] września 1994 r. działa z mocą wstecz, czyli nastąpił powrót do stanu sprzed decyzji, a więc powinni być ujawnieni właściciele wg stanu przed 19 stycznia 1951 r. Wskazano również, że z powodu błędnych wpisów w ewidencji strona nie uzyskała zaświadczenia, że budynek spełnia przesłanki z art. 5 dekretu, a wskutek tego Sąd wieczystoksięgowy odmówił wpisu spadkobierców. Ponadto podniesiono, że wbrew przepisom Sąd nie dostrzegł przesłanek do wyłączenia Prezydenta m.st. Warszawy od orzekania w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wprawdzie zarzuty kasacyjne zostały sformułowane w ten sposób, że w części odniesione zostały do decyzji organów obu instancji, to jednak uwzględniając treść uzasadnienia skargi kasacyjnej należało przyjąć, że w istocie naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu, który zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Odnosząc się do wszystkich zarzutów kasacyjnych łącznie stwierdzić należało, że Sąd Wojewódzki badając legalność zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów art. 6, 7, 8, 12, 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3, art. 24 § 1 pkt 1, art. 25 § 1, art. 26 § 1 i 2 k.p.a., art. 183 § 2 pkt 5 i art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz przepisów art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a ponadto art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki, opierając się na właściwym rozumieniu przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisu § 12 cyt. rozporządzenia, zasadnie podzielił stanowisko organów obu instancji co do braku podstaw uwidocznienia w ewidencji osób wskazanych we wniosku, jako współwłaścicieli nieruchomości budynkowej położonej w Warszawie przy ul. [...] 48. Prawidłowo bowiem stwierdził organ odwoławczy w decyzji, że złożone przez stronę dokumenty w postaci: aktu notarialnego z [...] czerwca 1948 r., postanowień w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku i decyzji administracyjnych nie stanowiły podstawy do dokonania żądanego wpisu w ewidencji, bowiem nie wynika z nich w sposób jednoznaczny tytuł własności spadkobierców dawnych właścicieli do przedmiotowego budynku.

Kwestionując stanowisko organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego, strona skarżąca mylnie wywodzi, że własność spadkobierców do budynku objętego wnioskiem wynika z regulacji stosowanych przepisów dekretu oraz ze stwierdzenia nieważności decyzji z 1951 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej oraz odmowie przyznania własności czasowej i stwierdzenia przejścia budynku na własność Skarbu Państwa, a ponadto z faktu wydania decyzji z 19 maja 1995 r. w przedmiocie uchylenia tzw. decyzji komunalizacyjnej.

Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wydanie decyzji z [...] września 1994 r. skutkowało tym, że w obrocie pozostał nierozpoznany wniosek dawnych właścicieli o przyznanie własności czasowej. Nie było natomiast rzeczą organu ewidencyjnego analizowanie następstw stwierdzenia nieważności decyzji z 1951 r. w kontekście uregulowań dekretowych.

Z tych względów zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja nawiązująca do art. 1 i 8 dekretu z 26 października 1945 r. nie mogła podważyć stanowiska organów administracji, które słusznie wskazywały w wydanych decyzjach, że nie są uprawnione samodzielnie rozstrzygać o uprawnieniach wnioskodawcy do nieruchomości ujętej ewidencji.

Mylny jest również wywód strony skarżącej wykazujący, że z decyzji wydanych w 1994 r. i 1995 r. w sposób oczywisty i pewny wynika, że Skarb Państwa i Gmina m.st. Warszawy nie są właścicielami przedmiotowego budynku (tj. stosownych udziałów), a tym samym stali się nimi spadkobiercy dawnych właścicieli.

Fakt wydania decyzji uchylającej decyzję komunalizacyjną skutkować mógł jedynie wykreśleniem z ewidencji wpisu Miasta Stołecznego Warszawy jako współwłaściciela budynku, natomiast nie stanowił automatycznie podstawy do ujawnienia jako współwłaścicieli spadkobierców wskazanych we wniosku. Zgodzić się bowiem należało z oceną organów administracji, że w opisanej sytuacji, stan własności nieruchomości nie wynika w sposób bezsporny z dokumentów zebranych w sprawie.

Jako nietrafne należało uznać twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że brak decyzji o odmowie przyznania własności czasowej pozwalał na ustalenie właścicieli budynku na podstawie art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. oraz dokumentów wykazujących następstwo prawne po właścicielu ujawnionym w wykazie hipotecznym przedmiotowej nieruchomości.

Podkreślić należy, że żaden z dokumentów złożonych przez wnioskodawcę nie przedstawia wprost stanu prawnego nieruchomości po 1995 roku, kiedy wydane zostały decyzje skutkujące zmianą w zakresie prawa własności do przedmiotowego budynku. Natomiast stanowisko strony zawarte we wniosku oraz w dalszych pismach, a następnie w skardze i skardze kasacyjnej dowodzi, że spadkobiercy wywodzą swój tytuł własności z własnej oceny prawnej w zakresie skutków omówionych wyżej decyzji i regulacji dekretu z 26 października 1945 r.

W takich okolicznościach sprawy zasadnie organ ewidencyjny odmówił dokonania wnioskowanego wpisu. Trafnie też zaznaczył Sąd w uzasadnieniu wyroku, że drogą żądania wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić swoich praw do nieruchomości. Organy ewidencyjne rejestrują stany prawne ustalone w innym właściwym trybie i nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu czy budynku.

Podkreślić trzeba, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie nie uchybiając przepisom proceduralnym, a w szczególności dokonały właściwej oceny dokumentów złożonych przez wnioskodawcę, uznając w rezultacie, że w świetle art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 12 rozporządzenia wykonawczego nie stanowiły one podstawy do wykazania właścicieli przedmiotowego budynku.

Zaznaczyć należy, że w świetle art. 20 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja ma znaczenie informacyjne, odzwierciedlające określony bezspornie stan faktyczny i prawny gruntów i budynków.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że w ewidencji właściwy organ rejestruje jedynie stan prawny nieruchomości ustalony w innym trybie, co znajduje wyraz m.in. w prawomocnych orzeczeniach sądowych, wpisach dokonanych w księgach wieczystych, ostatecznych decyzjach administracyjnych i innych materiałach źródłowych przewidzianych w przepisie § 12 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. W przypadku gdy stan prawny nieruchomości nie jest bezsporny, to podmiot żądający wpisu w ewidencji ma obowiązek uprzednio zainicjować stosowne postępowanie, celem uzyskania dokumentu, mogącego stanowić podstawę do zmiany informacji ujętych w ewidencji (por. wyroki NSA z 4 marca 1999 r., II SA 17/99; 7 maja 2008 r., I OSK 719/07; 7 grudnia 2007 r., I OSK 1716/06).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki prawne do wyłączenia Prezydenta m.st. Warszawy od orzekania, jako organ pierwszej instancji.

W obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego (w rozpatrywanej sprawie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego jednocześnie funkcję starosty). Taką regulację przewidywał art. 27a k.p.a. (dodany ustawą zmieniającą z dnia 24 maja 1990 r.; Dz. U. Nr 34, poz. 201), w myśl którego organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Przepis ten został skreślony ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) i utracił moc z dniem 6 grudnia 1994 r.

W wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączalności ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości, co nie może powodować pozbawienia państwa, działającego przez organy państwowe (a niekiedy samorządowe), możliwości wykonywania zadań publicznych (por. wyrok NSA z 30.03.2010 r., II OSK 88/10, wyrok NSA z 15 listopada 2011, II OSK 2087/11, wyrok NSA z [...] września 2013 r., II OSK 987/12 CBOSA).

Wykładnia zaprezentowana w skardze kasacyjnej wskazująca na obowiązek wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu, działającego jako starosta, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 czy też art. 25 § 1 K.p.a., od rozpoznania przedmiotowej sprawy, nie może zostać zaakceptowana, prowadzi bowiem w istocie do zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm prawa administracyjnego. Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu.

W rezultacie niezasadne było kwestionowanie przez stronę właściwości Prezydenta Miasta, pełniącego jednocześnie funkcję starosty, do wydawania decyzji z zakresu ewidencji gruntów i budynków, co trafnie ocenił Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku.

Dodać ponadto trzeba, że brak obowiązku wyłączenia organu w sytuacji wyżej przedstawionej, nie prowadzi do ograniczenia kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Jeżeli w ramach kontroli legalności decyzji Sąd Wojewódzki stwierdziłby naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.) przez niewyczerpujące lub tendencyjne prowadzenie postępowania, to byłaby to podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. Sąd pierwszej instancji w pełnym zakresie weryfikuje również rozstrzygnięcie organu w aspekcie przepisów prawa materialnego, mającego zastosowanie w danej sprawie i uchyla decyzję gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Są to wystarczające gwarancje ochrony interesu strony w przypadku takim, jaki wystąpił w niniejszej sprawie.

Nietrafnie wskazano również w skardze kasacyjnej na ewentualną przesłankę nieważności postępowania sądowego.

Decyzję organu odwoławczego skierowaną do J. G. w dniu 9 września 2010 r. odebrała córka – K. R. i nie zgłosiła doręczycielowi faktu zgonu ojca. W aktach administracyjny sprawy brak jest dokumentu, który wskazywałby, że organ administracyjny posiadał wiedzę o zgonie uczestnika postępowania. Skoro zmarł on w dacie podanej przez skarżącego to oznacza, że nie stał się uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym a nie wnosiła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W takim stanie sprawy brak było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Do postępowania nie przystąpili również następcy prawni zmarłego, którzy mogli swój udział zgłosić w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. W takich okolicznościach niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.