Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 marca 2015 roku sygn. akt II SA/Gl 1495/14 wydanym w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zjazdów z drogi publicznej uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2012 roku Prezydent Miasta S. zezwolił J. G. na lokalizację na czas nieokreślony 4 zjazdów z ulicy K. w S. na działkę nr [...] do 4 boksów garażowych o łącznej szerokości 12,54 m, zgodnie z przedłożonym załącznikiem graficznym stanowiącym załącznik do tej decyzji. Zgodnie z tym załącznikiem łączną szerokość zjazdów określono na poziomie 12,54 m, a szerokość 2 zjazdów zewnętrznych po 3,25 m i dwóch zjazdów wewnętrznych po 3,02 m. W związku z wystąpieniami kierowanymi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. sugerującymi wadliwość tej decyzji, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 roku, Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 roku Kolegium na podstawie art. 156 i 157 k.p.a. oraz art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 roku, nr 204, poz. 2086, dalej: u.d.p.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2012 roku.
W ocenie organu decyzja ta nie była dotknięta żadną z wadliwości określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zwrócił uwagę na to, że jedynie łączna szerokość wszystkich czterech zjazdów (12,54 m) przekroczyła szerokość jezdni (około 5 m), ale w decyzji wskazano na lokalizację 4 zjazdów. Ponieważ ul. K. stanowi drogę publiczną kategorii gminnej, to brak jest przepisu ograniczającego liczbę zjazdów, w związku z tym przepisu zakazującego lokalizowanie większej niż jednego zjazdu do jednej nieruchomości. Wskazano nadto, że żaden przepis nie zabrania sytuowania zjazdów obok siebie. Kolegium przyznało, że lokalizacja przedmiotowych zjazdów przy skrzyżowaniu może rodzić obawy z punktu widzenia bezpieczeństwa kierowców i pieszych, jednakże wydając weryfikowaną decyzję nie naruszono w tym zakresie w rażący sposób żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a w związku z tym okoliczność ta nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiódł Prokurator Okręgowy w K., zarzucając jej naruszenie § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 roku, Nr 43, poz. 430 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 roku), bowiem żaden z czterech zjazdów z ul. K. na działkę [...] nie spełnia wymagań określonych w tym przepisie co do ich minimalnej szerokości oraz naruszenie art. 46 ust. 1 i art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012, poz. 1137, dalej: p.r.d.) w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku poprzez zezwolenie na lokalizację czterech zjazdów do czterech boksów garażowych w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego, albowiem zjazdy te zlokalizowane są w obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. K. i M. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przyznało, że zaskarżona decyzja nie jest w pełni zgodna z § 79 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku - szerokości zjazdów jest bowiem mniejsza niż określona w tym przepisie, jednakże nie stanowi to o rażącym naruszeniu prawa z uwagi na fakt, że zjazdy te prowadzą do 4 odrębnych budynków garażowych, są zjazdami prywatnymi, a więc wykorzystywanymi tylko przez osoby korzystające z garaży i to tylko mniej więcej dwa razy dziennie przez kilka minut.
Podkreślono, że ul. K. w S. jest ulicą o nikłym natężeniu ruchu, przy której istnieje jedynie zabudowa garażowa. Zdaniem organu istnienie tych zjazdów nie wpływa na pogorszenie bezpieczeństwa na tej ulicy. Kolegium wskazało, że lokalizacja zjazdu następuje w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia z 2 marca 1999 roku, a więc w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy Prawa o ruchu drogowym, a § 113 ust. 7 pkt 1 powołanego rozporządzenia ma zastosowanie wyłącznie do zjazdów publicznych.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 260 ze zm., dalej: u.d.p.) i § 79 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i jako taka podlega uchyleniu.
W ocenie Sądu I instancji nie może budzić wątpliwości, że decyzją z dnia [...] października 2012 roku zezwolono na lokalizację 4 zjazdów indywidualnych z drogi publicznej, których parametry określono w decyzji przez odwołanie się w jej treści do załącznika graficznego. Szerokość poszczególnych zjazdów zaplanowano na 3,32 m (w przypadku zjazdów zewnętrznych) i 3,02 m (w przypadku zjazdów wewnętrznych) – a więc o łącznej szerokości 12,54 m. Niewątpliwie więc ustalając szerokość poszczególnych zjazdów indywidualnych naruszono § 79 rozporządzenia z 2 marca 1999 roku. Zdaniem Sądu powołany § 79 ust. 1 nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych i powinien mieć zastosowanie do każdego z czterech zjazdów.
W konsekwencji w ocenie Sądu I instancji przez określenie szerokości zjazdów w decyzji z dnia [...] października 2012 roku w sposób odbiegający od § 79 powołanego wyżej rozporządzenia, doszło do wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji podkreślił, że spełnienie przez zjazd indywidualny wymagań wymienionych w przywołanym przepisie służy także bezpieczeństwu, co jest podstawowym warunkiem zezwolenia na lokalizację zjazdu. Sąd nie zgodził się natomiast z zarzutem naruszenia § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 roku, który to przepis ma co prawda zastosowanie także do zjazdów indywidualnych, jednakże stwierdzenie nieważności z powodu naruszenia tego przepisu jest niemożliwe, z uwagi na brak jednoznaczności określenia "w obszarze oddziaływania skrzyżowania".
Sąd zwrócił ponadto uwagę na to, że rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji może być podjęte jedynie w sprawie wszczętej na wniosek, natomiast wszczęcie niniejszej sprawy z urzędu skutkować powinno umorzeniem postępowania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 79 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w każdym przypadku ustalenie parametrów zjazdu w sposób odbiegający od § 79 powołanego rozporządzenia stanowi rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przywołał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, podkreślając, że ul. K. w S. jest droga gminną wykorzystywaną tylko jako droga dojazdowa do kilku nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi oraz jako droga dojazdowa do zespołu kilkudziesięciu garaży. Dodał, że z racji wielkości działki i jej usytuowania nie było możliwości innego jej wykorzystania niż budowa rzeczonego zespołu czterech garaży, nie było też możliwości zrealizowania inwestycji "w głębi" działki i zlokalizowanie innego zjazdu, gdyż szerokość działki jest zbyt mała.
W ocenie organu jedyne racjonalne wykorzystanie działki w takiej sytuacji wymagało wydania decyzji o lokalizacji czterech zjazdów. Zdaniem Kolegium przedmiotowa decyzja Prezydent Miasta S. nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, bowiem nie wpływa na możliwości wykorzystania nieruchomości sąsiednich. Zatem choć doszło do naruszenia § 79 rozporządzenia z 2 marca 1999 roku to nie można zakwalifikować go jako rażącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która nie zachodziła w niniejszej sprawie.
Skarżący kasacyjnie potwierdza w skardze kasacyjnej, że jest oczywistym, iż zjazdy do przedmiotowych garaży nie spełniają wymogów o których mowa w § 79 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Dodać tu należy, że odstępstwo od wskazanych w tym przepisie szerokości zjazdów jest znaczne, bowiem wewnętrzne zjazdy są o prawie 1,5 metra węższe niż wymaga wskazany przepis. Skarżący organ zgadza się zatem z tym, że doszło do oczywistego naruszenia tego przepisu, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Zatem kwestią sporną jest to, czy takie oczywiste naruszenie przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany już pogląd, że przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności.
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W uzupełnieniu tego stanowiska należy zwrócić uwagę na to, że jak słusznie wskazuje skarżące Kolegium, istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest dbałość o stabilność obrotu prawnego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa.
Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrza się kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie nadzwyczajne okoliczności zachodzą jednak w niniejszej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2012 r. została wydana z tak rozumianym rażącym naruszeniem prawa, za czym przemawia zarówno oczywistość naruszenia przepisu prawa tj. § 79 pkt 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. - bez wątpienia bowiem wszystkie cztery zjazdy zostały znacznie zawężone w stosunku do wymogów podanych w tym przepisie jak i pozostałe wymienione wyżej przesłanki. Naruszony przepis został wydany na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przy uwzględnieniu art. 29 tej ustawy, służy zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych, ma charakter bezwzględny, bowiem nie są przewidziane żadne od niego odstępstwa. Tak znaczne odstępstwo od wymaganej minimalnej szerokości zjazdu prowadzi też do wniosku, że decyzja zezwalająca na takie zjazdy wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności.
Wbrew twierdzeniom Kolegium decyzja ta wywołuje także negatywne skutki w sferze społecznej. Nie jest ona bowiem akceptowana przez użytkowników ulicy K. w S. Wynika to choćby z licznych interwencji tych użytkowników także w SKO w K. (na to wskazuje się w zaskarżonej decyzji) co spowodowało wszczęcie przez ten organ postępowania nieważnościowego. Ulica ta jest bowiem użytkowana między innymi przez właścicieli znajdujących się przy niej posesji mieszkalnych i wielu użytkowników kilku kompleksów garaży (łącznie kilkudziesięciu garaży). Usprawiedliwieniem oczywistego łamania obowiązujących przepisów nie jest także wielkość działki i usytuowanie garaży, do których zezwolono na budowę zjazdów. Budowa tak dużej inwestycji na tak małej działce sąsiadującej bezpośrednio ze skrzyżowaniem, musiała być wynikiem świadomego dążenia do naruszenia przepisów dotyczących zjazdów z drogi publicznej. Taka sytuacja nie może prowadzić do zaakceptowania decyzji dotyczącej zezwolenia na budowę zjazdów, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Zaakceptowanie tej decyzji w rzeczywistości prowadziłoby do przyjęcia uznaniowości w tego typu decyzjach, co w świetle regulacji ustawy o drogach publicznych i przepisów rozporządzenia wykonawczego nie jest dopuszczalne. Te okoliczności powodują, że stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.
W konsekwencji należy uznać, że nie doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 79 rozporządzenia z 22 marca 1999 r.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.