Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 84/17 oddalił skargę D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] października 2016 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu.
Wyrok powyższy wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich, działający z upoważnienia Burmistrza [...], decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów", orzekł o uznaniu dłużnika alimentacyjnego D. S. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
Burmistrz [...] we wniosku z [...] lipca 2016 r. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o zatrzymanie prawa jazdy D. S. Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] orzekł o zatrzymaniu z urzędu D. S. prawa jazdy nr [...] do czasu stwierdzenia ustania przyczyn zatrzymania.
D. S. wniósł od powyższej decyzji odwołanie zarzucając rażące naruszenie prawa m.in. art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez błędne jego zastosowanie w związku z niewypełnieniem przez organ właściwy dla dłużnika przesłanek zawartych w tym przepisie warunkujących zatrzymanie prawa jazdy. W związku z powyższym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nieuwzględnienie wniosku Burmistrza [...] o zatrzymanie prawa jazdy, ewentualnie o umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że nie mógł się stawić na wezwanie organu na wywiad alimentacyjny, gdyż czasowo przebywał za granicą. Wyjaśnił, że nie miał zamiaru uniemożliwiać przeprowadzenia wywiadu. Ponadto w jego ocenie zatrzymanie mu prawa jazdy nastąpiło pomimo braku spełniania ustawowych przesłanek, gdyż organ nie podjął żadnych kroków umożliwiających spłacenie zadłużenia alimentacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty [...] i orzekło o zatrzymaniu D. S. prawa jazdy nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że art. 5 ust. 5 w związku z ust. 3 b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie pozostawia rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu i obliguje go, przy zaistnieniu przesłanek w nim wymienionych, do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Skoro decyzja z [...] marca 2016 r. uznająca stronę za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stała się ostateczna, to Starosta [...] zobowiązany był do zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy.
Kolegium wyjaśniło także, że decyzja w części zawierającej rozstrzygnięcie o zatrzymaniu prawa jazdy "do czasu stwierdzenia ustania przyczyn zatrzymania" została wydana bez podstawy prawnej i dlatego uchyliło decyzję Starosty i orzekło wyłącznie o zatrzymaniu prawa jazdy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że w toku postępowania o zatrzymanie prawa jazdy Starosta nie ma podstaw prawnych do badania zasadności i prawidłowości decyzji w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych wydanej przez inny organ. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu nie jest decyzją uznaniową, organ administracji publicznej jest więc zobowiązany do jej wydania i nie dokonuje oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 ustawy.
D.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnosząc o umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa mające wpływ na treść decyzji, tj.:
- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez ich niezastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach faktycznych sprawy związanych z przeprowadzeniem ze skarżącym wywiadów środowiskowych, przepis ten nie powinien być stosowany.
Zarzucił ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma charakter wybiórczy, nie obejmuje ono bowiem wydanych w sprawie istotnych dokumentów, w szczególności zaświadczenia Naczelnika Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w N. - Fundusz Alimentacyjny z [...] listopada 2016 r., z którego wynika, że [...] września i [...] listopada 2016 r. przeprowadzono z nim wywiady alimentacyjne i odebrano oświadczenie majątkowe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę D. S. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Na podstawie wniosku organu właściwego dłużnika alimentacyjnego starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 5 ust. 5 ww. ustawy). W sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, tj. decyzja Burmistrza Namysłowa o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stała się ostateczna w dniu [...] marca 2016 r. Została ona skutecznie doręczona skarżącemu w dniu [...] marca 2016 r., a skarżący nie wniósł od niej odwołania.
Sąd wyjaśnił, że za uchyleniem zaskarżonej decyzji nie mogła przemawiać okoliczność, że skarżący przebywał za granicą oraz fakt, że na wymagane przez organ pomocy społecznej wywiady stawił się w okresie późniejszym, w terminie dogodnym dla siebie. Sąd podkreślił, że art. 5 ust. 3b i 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w sposób niebudzący wątpliwości stanowi, że jedyną przesłanką podlegającą badaniu w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na podstawie tego przepisu, jest wydanie ostatecznej decyzji o uznaniu danej osoby za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Organ orzekający o zatrzymaniu prawa jazdy nie może natomiast ponownie weryfikować sytuacji materialnej i osobistej dłużnika, skoro tego rodzaju okoliczności powinny być uprzednio ustalone w odrębnym postępowaniu, dotyczącym uznania za dłużnika alimentacyjnego.
Sąd wyjaśnił także, że nie jest uprawniony do badania podnoszonych przez skarżącego okoliczności braku podstaw do uznania go za dłużnika alimentacyjnego, gdyż wykraczałoby to poza granice sprawy, które na mocy art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", wyznacza decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] października 2016 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.
D. S., reprezentowany przez radcę prawnego G. K., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania tj.:
- art. 1 §1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 oraz w związku z art. 43 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo, że w toku postępowania administracyjnego organy w sposób niewystarczający zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały jego dowolnej oceny poprzez przyjęcie, że z akt sprawy wynika, że decyzja Burmistrza [...] z [...] marca 2016 r. uznająca D. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych została prawidłowo doręczona skarżącemu pomimo, że w aktach brak jest dowodu potwierdzającego ziszczenie się przesłanek z art. 43 K.p.a. warunkujących przyjęcie skutku doręczenia zastępczego;
- art. 133 §1 P.p.s.a. polegające na orzekaniu pomimo niekompletnych akt sprawy w zakresie zwrotnego potwierdzenia odbioru (w aktach brakuje jednej strony zpo – rewersu) decyzji Burmistrza [...] z [...] marca 2016 r. uznającej skarżącego za dłużnika alimentacyjnego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Skarżący zrzekł się przy tym rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Postępowanie kasacyjne opiera się zatem na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd kasacyjny, w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji, nie analizuje całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, będącego podstawą zaskarżonego orzeczenia, bada natomiast zasadność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Stąd też zakres kontroli sądowej jest wyraźnie określony i ogranicza się do wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie przyczyn wadliwości prawnej kwestionowanego wyroku. Jedynie w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania sądowego, określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., Sąd kasacyjny byłby uprawniony do podjęcia działań z urzędu, czyli niezależnie od zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. W rozpatrywanej sprawie, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zgodnie z art. 182 §2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania i kwestionuje prawidłowość kontroli zaskarżonej decyzji przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji poprzez niezbadanie skuteczności doręczenia decyzji z [...] marca 2016 r. nr [...] o uznaniu skarżącego kasacyjnie za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
Przepisy art. 5 ust. 3b i 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowią, że jedyną przesłanką, podlegającą badaniu w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na podstawie powołanego przepisu, jest wydanie ostatecznej decyzji o uznaniu danej osoby za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wobec skarżącego kasacyjnie została wydana decyzja Burmistrza [...] z [...] marca 2013 r. o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Nie ulega również wątpliwości, że skarżący nie wniósł od niej odwołania. Sąd Wojewódzki zaaprobował ustalenia organów administracyjnych, że decyzja ta została skutecznie doręczona skarżącemu kasacyjnie w dniu [...] marca 2016 r. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Zawierają one bowiem kopię rewersu zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższej decyzji potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Nie można uznać – tak jak chce skarżący kasacyjnie – że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jedna strona zwrotnego potwierdzenia odbioru nie może stanowić dowodu na okoliczność doręczenia zastępczego decyzji. Zawiera ona bowiem niezbędne elementy, które pozwalają na ustalenie, czy doręczenie było skuteczne, a mianowicie: nadawcę, adresata, datę pisma, znak sprawy, miejsce i datę doręczenia decyzji oraz podpis Z. S. - ojca skarżącego kasacyjnie (k-7 akt administracyjnych). Z akt sprawy wynika zatem, że decyzję z [...] marca 2016 r. doręczono dorosłemu domownikowi. Nie bez znaczenia pozostaje również i ta okoliczność, że skuteczności doręczenia decyzji skarżący kasacyjnie nie kwestionował w toku postępowania administracyjnego ani przed Sądem pierwszej instancji. Wręcz przeciwnie, na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego Z. S. podał, że odbierał pisma kierowane do nieobecnego syna.
Okoliczności powyższe pozwalają przyjąć, że organy administracyjne i Sąd Wojewódzki prawidłowo uznały, że przesłanki doręczenia zastępczego zostały spełnione. Wymogiem bowiem wynikającym z art. 43 K.p.a. jest, w razie nieobecności adresata, doręczenie pisma za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi.
W konsekwencji ustalenie dotyczące skuteczności doręczenia decyzji wskazuje, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że decyzja o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych jest ostateczna. Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia art. 1 §1 i §2 P.u.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 oraz w związku z art. 43 K.p.a., a także zarzut naruszenie art. 133 §1 P.p.s.a.
Niesporne jest, że Burmistrz [...] we wniosku z [...] lipca 2016 r. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu D. S. Ziszczenie się tych dwóch przesłanek przesądza zatem o prawidłowości wydania kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Decyzja, wydana na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jak to trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, jest decyzją związaną. Oznacza to, że organ wydając decyzję na podstawie tego przepisu nie ma luzu decyzyjnego i w sytuacji wystąpienia wskazanych w nim przesłanek obowiązany jest wydać decyzję odpowiadającą treści regulacji zawartej w art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organ w tym postępowaniu nie bada okoliczności uznania osoby za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jest on bowiem związany ostateczną już decyzją o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy.
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.