Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2160/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 5/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A. O. w przedmiocie wymierzenia grzywny Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu za niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 47/13 w zakresie, w którym Sąd zobowiązał Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu do wydania aktu lub dokonania czynności mających na celu zadośćuczynienie wnioskowi A. O. z dnia 25 marca 2013 r., uzupełnionemu pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r., w zakresie żądania wskazania numerów uchwał zaliczających określone we wniosku drogi do kategorii dróg publicznych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego.

Wyrok ten zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 25 marca 2013 r. (karty nr 24 i 25 akt sądowych oraz karta nr 8 akt sądowych sprawy o sygn. akt II SAB/Op 47/13) A. O. - powołując się na art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 – powoływanej dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej), zwróciła się do Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu o przesłanie drogą elektroniczną skanów uchwał Rady Miasta Opola, w których postanowiono, że określone we wniosku ulice i place w Opolu zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych.

Odpowiadając na ten wniosek zastępca Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu poinformował A. O. pismem z dnia 12 kwietnia 2013 r. (karta nr 23 akt sądowych), że wszystkie żądane uchwały są dostępne na stronie internetowej Urzędu Miasta Opola, na podstronie Biuletynu Informacji Publicznej (w skrócie "BIP"), w zakładce – "prawo, uchwały".

Nawiązując do tego pisma A. O. w dniu 25 kwietnia 2013 r. (karty nr 27-28 akt sądowych oraz karta nr 6 akt sądowych sprawy o sygn. akt II SAB/Op 47/13) uzupełniła swój pierwotny wniosek, wnosząc o wskazanie numerów przedmiotowych uchwał. Jednocześnie wyraziła dezaprobatę dla podejmowanych przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu działań w związku z niedochowaniem terminu załatwienia jej wniosku. Wyraziła przekonanie, że w sytuacji braku identyfikacji poszczególnych uchwał nie może być uznane za udzielenie informacji publicznej odesłanie jej do BIP Urzędu Miasta Opola.

W piśmie z dnia 21 maja 2013 r. (karta nr 26 akt sądowych) Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i dodatkowo poinformował, że podstawę prawną do pobierania opłat parkingowych i nakładania opłat dodatkowych stanowi ustawa o drogach publicznych oraz uchwała Nr XXI/193/03 Rady Miasta Opola z dnia 10 grudnia 2003 r. (ze zmianami).

Pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. (karta nr 2 - 4 akt sądowych sprawy o sygn. akt II SAB/Op 47/13) A. O. wniosła skargę na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – powoływanej dalej jako K.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Jednocześnie domagała się zobowiązania Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od doręczenia organowi akt; zobowiązania Prezydenta Miasta Opola do ukarania karą porządkową Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Pismem z dnia 12 lipca 2013 r. (karta nr 9 - 11 akt sądowych sprawy o sygn. akt II SAB/Op 47/13) organ udzielił odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 47/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zobowiązał Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiających wniosek Anny Orłowskiej z dnia 25 marca 2013 r., uzupełniony pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r., w zakresie żądania wskazania numerów uchwał zaliczających określone we wniosku drogi do kategorii dróg publicznych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę, a także stwierdził, że wspomniana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W ocenie Sądu I instancji żądane przez skarżącą informacje mają walor informacji publicznej, zaś organ będący adresatem wniosku jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Poza tym Sąd stwierdził, że wskazanie przez organ, iż żądane przez skarżącą uchwały są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Urzędu Miasta Opola (w zakładce prawo, uchwały) jest prawidłową formą załatwienia wniosku skarżącej. Zdaniem Sądu I instancji, w tych okolicznościach domaganie się przez skarżącą przesłania na jej wniosek skanów uchwał było bezprzedmiotowe. Niezasadny okazał się również zarzut o nieudzieleniu żądanej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził jednocześnie, że odmiennie przedstawia się sytuacja w zakresie realizacji wniosku skarżącej w części, w której zwróciła się ona o podanie numerów uchwał. Sąd uznał bowiem, że rację ma skarżąca twierdząc, że ograniczenie się tylko do wskazania BIP jako źródła tej informacji świadczy de facto o odmowie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, przy czym w prawnie ustalonym terminie podmiot zobowiązany nie wydał żadnego aktu oraz nie podjął stosownej czynności. Sąd podkreślił, że Dyrektor MZD w Opolu miał możliwość udzielenia wskazanej informacji, skoro ją posiadał i w tej sytuacji bez znaczenia jest, że dotyczyła ona aktów prawa, które podjął inny podmiot, czyli Rada Miasta Opola, tym bardziej że Rada nie była adresatem wniosku.

W ocenie Sądu, z treści pisma skarżącej z dnia 25 kwietnia 2013 r., które stanowiło uzupełnienie jej wniosku z dnia 25 marca 2013 r., wyraźnie wynika, że przedstawione w nim żądanie nie dotyczyło tylko nadesłania treści uchwał, określonych przez wskazanie ich przedmiotu, lecz również podania numerów tych uchwał. Tymczasem w odpowiedzi na tak sprecyzowane żądanie adresat wniosku powiadomił skarżącą, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie, choć zostało ono wyrażone jedynie co do pierwotnego żądania, czyli przesłania drogą elektroniczną skanów uchwał.

W ocenie Sądu, wydaje się rzeczą oczywistą, że "podtrzymanie stanowiska" w kwestii udostępnienia informacji w BIP nie mogło dotyczyć takiego zbioru danych, jak tylko numery opisanych przez wnioskodawczynię uchwał. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by takie konkretnie dane, identyczne z żądaniem, zostały wprost ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, udostępnione na stronie internetowej informacje w postaci treści aktów prawa miejscowego obejmują również numery poszczególnych uchwał, jednak nie świadczy o prawidłowym załatwieniu wniosku odesłanie do Biuletynu w przypadku, gdy zainteresowana musi podjąć szereg czynności związanych z zapoznaniem się z licznymi dokumentami źródłowymi, by dopiero w ten sposób uzyskać (zebrać i wytworzyć) oczekiwane informacje. Dlatego nie można było przyjąć, że pisemne wyjaśnienia podmiotu zobowiązanego stanowiły prawidłową formę załatwienia tej części wniosku.

Sąd podkreślił przy tym, że żądanie skarżącej było precyzyjne i nie budziło żadnych wątpliwości, jednak Dyrektor MZD w Opolu nie przedstawił wyraźnego stanowiska w kwestii możliwości jego spełnienia, zwłaszcza w formie do tego przewidzianej. Tylko formalnie skarżąca otrzymała w tej sprawie odpowiedź, która jednak nie korespondowała z treścią wniosku. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie odpowiedział w pełni na wniosek skarżącej, bo zupełnie pominął drugie z żądań w zakresie udzielenia informacji publicznej.

W tym świetle Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut skargi o pozostawaniu organu w stanie bezczynności, choć tylko w przedstawionym zakresie. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 8 października 2013 r.

W piśmie z dnia 12 września 2013 r. (karta nr 8 akt sądowych) organ wskazał wnioskodawczyni numery uchwał zaliczających określone we wniosku drogi do kategorii dróg publicznych. W piśmie tym wymieniono uchwałę Rady Miasta Opola nr XI/72/03 z dnia 27 marca 2003 r., uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w Opolu nr IV/22/89 z dnia 16 lutego 1989 r. oraz uchwałę Rady Miasta Opola nr LVII/574/98 z dnia 17 czerwca 1998 r.

W skardze z dnia 25 listopada 2014 r. (karty nr 2 – 4 akt sądowych) skarżąca wskazywała, że organ - pomimo prawomocnego wyroku nakazującego zadośćuczynienie jej wnioskowi - nie udostępnił wszystkich żądanych informacji.

Podnosiła, że domagała się danych dotyczących zaliczenia określonych we wniosku dróg do kategorii dróg powiatowych i gminnych na terenie miasta Opola, tymczasem udzielono jej jedynie informacji o trzech numerach uchwał, tj. XI/72/03, LVII/574/98 i IV/22/89, z których ta ostatnia nie została upubliczniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto w ocenie skarżącej, uchwała nr XI/72/03 wskazuje na zaliczenie do kategorii dróg powiatowych ulic: Sienkiewicza, Oleskiej i Placu Mikołaja Kopernika, natomiast pozostałe wskazane uchwały nie dotyczą wprost zaliczenia dróg do określonej kategorii.

W związku z tym skarżąca złożyła w dniu 14 października 2014 r. ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej uchwał o zaliczeniu do kategorii dróg publicznych w Opolu: ulic Grunwaldzkiej, Zajączka, Czaplaka, Kośnego i Matejki (karta nr 9 akt sądowych).

W odpowiedzi (karta nr 10 akt sądowych) otrzymała treść uchwał nr IV/22/89, LVII/574/98 oraz 330/2003, przy czym w jej ocenie, te dwie ostatnie uchwały nie są uchwałami o zaliczeniu wymienionych w nich ulic do kategorii dróg publicznych. Zdaniem skarżącej, organ wprowadził w błąd Sąd rozpoznający sprawę II SAB/Op 47/13 co do upublicznienia treści żądanych przez nią uchwał w Biuletynie Informacji Publicznej.

W odpowiedzi na skargę zawartej w pismie z dnia 17 grudnia 2014 r. (karty nr 6 i 7 akt sądowych) Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując jednocześnie, że w dniu 14 października 2014 r. do Miejskiego Zarządu Dróg wpłynął kolejny wniosek skarżącej o udostępnienie uchwał w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podał jednak, że w dniu 27 października 2014 r. (karta nr 10 akt sądowych) nastąpiło załatwienie sprawy. Dodano, że w dniu 3 listopada 2014 r. został złożony następny wniosek (karta nr 75 akt sądowych), na który udzielono odpowiedzi w dniu 12 listopada 2014 r. (karta nr 74 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu za niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 47/13 wskazał, że celem przepisu art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) jest wymuszenie na organie administracyjnym działania polegającego na wykonaniu wyroku (w przypadku skargi na bezczynność) albo załatwieniu sprawy (po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności). We wspomnianej sprawie rozpoznano skargę na bezczynność i zobowiązano organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 25 marca 2013 r., uzupełnionego w dniu 25 kwietnia 2013 r., w części obejmującej żądanie wskazania numerów uchwał zaliczających ulice: Sienkiewicza, Oleską, Grunwaldzką, Czaplaka, Kośnego, Matejki, Zajączka i pl. Kopernika do kategorii dróg publicznych.

Zdaniem Sądu I instancji, grzywna mogłaby zostać zatem wymierzona organowi w razie wykazania, że nie załatwił on w terminie sprawy wszczętej wspomnianym wnioskiem po zapadnięciu wyroku, w części uwzględniającej skargę. Grzywna miałaby wymusić zakończenie sprawy, czyli udzielenie dalszych żądanych informacji, o ile stanowią one informację publiczną i nie podlegają ochronie z mocy szczególnych uregulowań. Termin wynosił 14 dni, przy czym zgodnie z brzmieniem art. 286 § 2 p.p.s.a. liczy się go od dnia zwrotu akt organowi. W niniejszej sprawie termin ten upłynął w dniu 6 listopada 2013 r. (z potwierdzenia na karcie 33 akt sądowych sprawy wynika, że prawomocne orzeczenie Sądu zostało doręczone organowi w dniu 23 października 2013 r.).

Sąd I instancji podkreślił, że jeszcze przed tą datą organ udzielił skarżącej informacji dotyczących numerów uchwał, które w jego przekonaniu zaliczają sporne drogi do kategorii dróg publicznych. W dniu 18 września 2013 r. wysłano do strony pismo zawierające tego rodzaju informację. Zostało one odebrane w dniu 23 września 2013 r. (pismo z dowodem doręczenia na kartach 41 i 42 akt sądowych). Do akt załączono odpisy uchwał, z których wynika, że uchwała nr IV/22/89 dotyczy ulic: Grunwaldzkiej, Czaplaka (zmiana nazwy – uchwała nr LVII/574/98 – karta nr 52 akt sądowych), Kośnego, Matejki (karta nr 50 akt sądowych) i Zajączka (karta nr 46 akt sądowych), natomiast uchwała nr XI/72/2003 ulic: Sienkiewicza, Oleskiej i Placu Kopernika (karta nr 53 akt sądowych).

W ocenie Sądu I instancji, tym samym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 47/13 został wykonany. Wraz z poprzednio udzielonymi informacjami oraz wskazaniem, że część z nich dostępna jest w Biuletynie Informacji Publicznej, organ zadośćuczynił żądaniu w takim zakresie, w jakim wynika ono wyraźnie z treści podania. Przede wszystkim jednak, w ocenie Sądu I instancji, zastosował się do obowiązku nałożonego wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 47/13.

W konkluzji uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dodał, że ani w postępowaniu dotyczącym udzielenia informacji publicznej, ani w postępowaniu dotyczącym wykonania wyroku zobowiązującego do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, Sąd nie ma obowiązku badania prawdziwości udzielonej przez organ informacji, tym bardziej badania zgodności z prawem aktów, które w ocenie skarżącej, nie stanowiły podstawy prawnej do traktowania wymienionych w nich ulic w Opolu jako dróg publicznych.

W skardze kasacyjnej z dnia 15 maja 2015 r., działając na zasadzie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. zaskarżono wspomniany we wstępie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w całości, wnosząc na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu,
2. 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: art. 10 ust. 2 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne ich zastosowanie polegające na uznaniu, że udostępnienie innej informacji niż wynika to z treści wniosku o udostępnienie informacji stanowi prawidłowe wykonanie wniosku, który był przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt II SAB/Op 47/13,
2. 2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,tj.: art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż rozstrzygając postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej, Sąd I instancji nie miał obowiązku ocenić, czy wyrok w sprawie II SAB/Op 47/13 został prawidłowo wykonany.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że skarżąca jedynie formalnie otrzymała w tej sprawie odpowiedź, nie korespondowała ona jednak z treścią wniosku skarżącej. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie odpowiedział zatem w pełni na złożony wniosek, bo zupełnie pominął drugie z żądań w zakresie udzielenia informacji publicznej. O realizacji wniosku i podjęciu czynności materialno-technicznej udzielenia oczekiwanej przez zainteresowaną informacji publicznej nie może świadczyć to, że w piśmie z dnia 21 maja 2013 r. wskazano na uchwałę Nr XXI/193/03 Rady Miasta Opola z dnia 10 grudnia 2003 r. (ze zmianami) dotyczącą opłat parkingowych i opłat dodatkowych, ponieważ o nadesłanie uchwały w tym przedmiocie, czy też o podanie jej numeru skarżąca nie występowała.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiono, że skarżąca zwróciła się o podanie konkretnych numerów uchwał, które to uchwały zaliczają wyraźnie wymienione ulice i place do kategorii dróg publicznych. Zatem wykonanie tak sformułowanego wniosku wymagało po stronie organu wyszukania określonych uchwał zawierających wskazane we wniosku nazwy nieruchomości i podanie numerów tych uchwał albo adresów strony Biuletynu Informacji Publicznej.

Wykonanie wniosku powinno być zakończone de facto możliwością przypisana do każdej nieruchomości numeru uchwały — to w rzeczywistości byłoby prawidłowym wykonaniem wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Op 47/13. Jednakże organ nie wykonał tego wyroku w części: "zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiających wniosek skarżącej z dnia 25 marca 2013 r., uzupełniony pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r., w zakresie żądania wskazania numerów uchwał zaliczających określone we wniosku drogi do kategorii dróg publicznych." Do dnia złożenia skargi kasacyjnej organ nie wydał decyzji, nie udostępnił wnioskowanych informacji, ani w żaden inny sposób nie zakończył postępowania. Oczywiście można przyjąć, iż organ po prostu nie posiada (nie zostały uchwalone) uchwał związanych ze wskazanymi nieruchomościami. W tym wypadku organ powinien pisemnie poinformować skarżącą, iż w związku z treścią art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może wykonać wniosku. Przy czym skarżąca przyjęła oświadczenie pełnomocnika organu, który przyznał, że strona przeciwna jest w posiadaniu wnioskowanych informacji.

Podniesiono również, że Sąd I instancji w niniejszej sprawie błędnie uznał, iż oceniając wykonanie wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność w dostępie do informacji publicznej nie może oceniać poprawności wykonania wniosku. Na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, które tworzą zamknięty katalog czynności, jakie mogą być podjęte, to właśnie sądy administracyjne muszą oceniać zarówno poprawność zastosowanej procedury, jak również charakter udzielonej odpowiedzi. Inaczej sądowa ochrona osób wnioskujących o udostępnienie informacji byłaby iluzoryczna.

Uzasadniając zaś kolejno zarzuty naruszenia przepisów postępowania zanegowano prawidłowość twierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym oceniając skargę złożoną w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., Sąd może poprzestać wyłącznie na zbadaniu, czy po wyroku stwierdzającym bezczynność w dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany podjął jakiekolwiek czynności. Wskazywano bowiem, że w tego typu postępowaniu Sąd powinien ocenić czy organ prawidłowo wykonał wyrok, ponieważ celem prawa do informacji jest otrzymanie konkretnej odpowiedzi, a nie odpowiedzi wymijającej, czy też niepełnej.

W dalszej części uzasadnienia powołano fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 52/13, w którym Sąd wyjaśnił, jak należy rozumieć stan niewykonywania wyroku po wcześniejszym uwzględnieniu skargi na bezczynność oraz jaki charakter posiada ten środek prawny.

W związku z tym wskazywano, że skoro skarżąca z otrzymanych numerów uchwał nie może uzyskać informacji co do każdej wskazanej przez siebie nieruchomości, oznacza to, iż wyrok w sprawie II SAB/Op 47/13 nie został prawidłowo wykonany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 24 czerwca 2015 r. wniesiono o:

1. 1. odrzucenie skargi kasacyjnej jako wniesionej po upływie ustawowego terminu. W przypadku uznania jednak przez Sąd, iż skarga kasacyjna została wniesiona w terminie, wniesiono o:
2. 2. oddalenie skargi kasacyjnej w całości,
3. 3. zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazywano, że zaskarżony wyrok został doręczony skarżącej wraz z uzasadnieniem w dniu 17 kwietnia 2015 r. Na podstawie art. 177. p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Wobec doręczenia orzeczenia wraz z uzasadnieniem w dniu 17 kwietnia 2015 r. termin ustawowy do wniesienia skargi przypadał na dzień 18 maja 2015 r. Z daty prezentaty umiejscowionej na odpisie skargi wynika zaś, że została ona złożona w dniu 22 maja 2015 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Tym samym wniosek o odrzucenie skargi jako wniesionej po upływie terminu jest uzasadniony.

Poza tym argumentowano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w punkcie pierwszym sentencji wyroku z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 47/13 zobowiązał Dyrektora MZD w Opolu do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie żądania wskazania numerów uchwał zaliczających określone we wniosku drogi do kategorii dróg publicznych w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Organ pismem z dnia 12 września 2013 r. przekazał wszystkie posiadane informacje w przedmiocie numerów uchwał dotyczących poszczególnych ulic, a zatem wykonał wyrok w terminie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Na wstępie należy wskazać, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, stosowny środek prawny został wniesiony w rozpatrywanej sprawie w ustawowym terminie 30 dni od doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem. Zaskarżony wyrok został bowiem doręczony skarżącej w dniu 17 kwietnia 2015 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru - karta 121 akt sądowych), skarga kasacyjna została zaś nadana za pośrednictwem poczty w dniu 18 maja 2015 r. (karta nr 132 akt sądowych), a więc w terminie, o którym mowa w art. 177 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy przede wskazać, że oba zarzuty kasacyjne podlegają łącznej ocenie. W istocie bowiem podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowi konsekwencję ewentualnego stwierdzenia naruszenia podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących uchybienia prawa materialnego, a więc art. 10 ust. 2 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, stwierdzenie braku naruszeń przepisów prawa materialnego postrzegane w kategoriach prawidłowego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 47/13 oznacza, że nie może być mowy o naruszeniu objętej zarzutem normy prawa procesowego (art. 154 § 1 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 47/13 zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiających wniosek skarżącej z dnia 25 marca 2013 r., uzupełniony pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r., w zakresie żądania wskazania numerów uchwał zaliczających określone we wniosku drogi do kategorii dróg publicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o niewykonaniu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego można by mówić wówczas, gdyby organ w zakreślonym przez Sąd I instancji czternastodniowym terminie nie podjął czynności polegających na udostępnieniu informacji wnioskowanych przez skarżącą lub nie załatwił sprawy w inny przewidziany prawem sposób. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wyrok zobowiązujący organ do podjęcia wspomnianych czynności został doręczony organowi wraz z aktami sprawy w dniu 23 października 2013 r. (karta nr 50 akt o sygn. akt II SAB/Op 47/13). Organ zaś już pismem z dnia 12 września 2013 r. (karta nr 41 akt sądowych), nr MZD-TP3/3253/2013 (wysłanym w dniu 18 września 2013 r.) poinformował skarżącą o numerach uchwał zaliczających określone we wniosku drogi do kategorii dróg publicznych. Z akt sprawy wynika, że skarżąca odebrała to pismo w dniu 23 września 2013 r. (karta nr 42 verte akt sądowych).

We wspomnianym piśmie wymieniono uchwałę Rady Miasta Opola nr XI/72/03 z dnia 27 marca 2003 r. (karta nr 53 akt sądowych), uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w Opolu nr IV/22/89 z dnia 16 lutego 1989 r. – opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 13 marca 1989 r., nr 10, poz. 76-84 (karty nr 43-51 akt sądowych) oraz uchwałę Rady Miasta Opola nr LVII/574/98 z dnia 17 czerwca 1998 r. (karta nr 52 akt sądowych), w których to aktach prawa miejscowego wymienione są nazwy poszczególnych ulic oraz określone ich kategorie. Nie można się zatem zgodzić z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (karta nr 128 akt sądowych), zgodnie z którymi organ nie wykonał części wyroku, nakazującej Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu udostępnienie informacji w zakresie żądania wskazania numerów uchwał zaliczających określone we wniosku drogi do kategorii dróg publicznych.

Do akt sprawy załączono bowiem stosowne kopie uchwał, z których wynika, że uchwała z dnia 16 lutego 1989 r., nr IV/22/89 – opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 13 marca 1989 r., nr 10, poz. 76-84 (karty nr 43-51 akt sądowych) zawiera załącznik z wykazem dróg lokalnych miejskich w miastach województwa opolskiego na dzień 31 grudnia 1987 r.

W wykazie tym wymieniono ulicę Grunwaldzką (karta 50 akt sądowych), ulicę Matejki (karta nr 50 akt sądowych z tym, że zmiana nazwy ul. Matejki na ul. Czaplaka - na odcinku od skrzyżowania z ulicą Grunwaldzką do skrzyżowania z ulica Oleską nastąpiła uchwałą Rady Miasta Opole nr LVII/574/98 - karta nr 52 akt sądowych). Nie oznacza to jednak zmiany kategorii drogi, a jedynie zmianę nazwy odcinka drogi zaliczonej już wcześniejszą uchwałą z dnia 16 lutego 1989 r., nr IV/22/89 do kategorii dróg publicznych, o charakterze lokalnym miejskim. Poza tym w uchwale wymieniono ul. Kośnego (karta nr 50 akt sądowych), ul. Matejki (sprzed zmiany nazwy ulicy na Czaplaka - karta nr 50 akt sądowych) i ul. Zajączka (karta nr 46 akt sądowych).

Z kolei, uchwała Rady Miasta Opole z dnia 27 marca 2003 r., nr XI/72/2003 w sprawie pozbawienia i zaliczenia dróg do kategorii powiatowych i gminnych na terenie miasta Opola (karta nr 53 akt sądowych) zalicza do kategorii dróg powiatowych Plac Mikołaja Kopernika i ul. Oleską, a ul. Henryka Sienkiewicza zalicza z dniem 1 stycznia 2004 r. do kategorii dróg gminnych (karta nr 53 akt sądowych).

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uchwały, których numery organ przesłał skarżącej pismem z dnia 12 września 2013 r. (karta nr 41 akt sądowych) określają kategorie wszystkich dróg (ulic) wymienionych przez skarżącą we wniosku z dnia 25 marca 2013 r. (uzupełnionym pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r.). W uchwałach tych znajdują się zatem informacje, o których udostępnienie wnioskowała skarżąca oraz których podanie nakazał Sąd I instancji w wyroku z dnia 12 sierpnia 2013 r. Jednocześnie należy podkreślić, że rolą zarówno Sądu I instancji, jak też Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego sprawę w ramach postępowania kasacyjnego, nie jest ocena samych uchwał określających przynależność poszczególnych ulic do kategorii dróg publicznych, a jedynie kontrola, czy zawierają one objęte wnioskami skarżącej informacje. Celem niniejszego postępowania sądowego jest bowiem jedynie kontrola wykonania przez organ prawomocnego wyroku sądu administracyjnego nakazującego udzielenie konkretnych informacji.

W tym świetle należy przyjąć, że organ prawidłowo wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 47/13. W związku z tym brak było podstaw do wymierzenia grzywny Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu za niewykonanie wspomnianego wyroku. W tej sytuacji za chybione należy uznać wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a więc art. 10 ust. 2 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również stanowiący ich konsekwencję zarzut naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).