Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 23 lipca 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności lub znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzjami tymi - w oparciu o art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) - odmówiono [...] przyznania świadczenia z tytułu rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią wnioskodawczyni – [...].
Z poczynionych ustaleń wynika, że [...] (wdowa) posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga całodobowej opieki. Faktyczną opiekę sprawuje nad nią wnuczka – [...]. Jednakże [...] posiada dwoje dzieci, którzy nie legitymują się orzeczeniami o niepełnosprawności i pracują zawodowo. Jako osoby spokrewnione w I stopniu mają możliwość sprawowania opieki nad swoją matką. Powyższe okoliczności, zdaniem organów, nie pozwalają na "przesunięcie" obowiązku sprawowania opieki nad matką na osobę zobowiązaną w dalszej kolejności. W tej sytuacji [...] nie jest aktualnie uprawniona do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istnieją bowiem dwie osoby spokrewnione z jej babcią w pierwszym stopniu, które są pełnoletnie i nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnuczka zaś nie wykazała by zachodziły inne przesłanki do uznania dzieci [...] za osoby obiektywnie wykluczone z kręgu osób zobowiązanych do sprawowania opieki nad swoją matką.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając obie wydane w tej sprawie decyzje uznał, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. W związku z tym, czynności wyjaśniających wymaga ustalenie, czy osoby z pierwszego stopnia pokrewieństwa rzeczywiście, w sposób obiektywny, nie są w stanie opiekować się matką, jakie mają warunki mieszkaniowe, rodzinne, jaka jest ich sytuacja zdrowotna, czy wyklucza ona opiekę nad matką. W tym celu należy przesłuchać te osoby w charakterze świadków lub odebrać od nich pisemne wyjaśnienia. Organy poprzestały zaś w tym względzie na pisemnym oświadczeniu skarżącej.
Należy przy tym rozważyć całokształt sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osób zobowiązanych w pierwszym stopniu do alimentacji w stosunku do [...], aby można było rozstrzygnąć, czy po ich stronie występują obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad matką. Jednocześnie Sąd zauważył, że zaniechano przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, tym samym jako niezrozumiałe uznał przyjęcie przez organ, że okoliczność sprawowania opieki przez skarżącą jest bezsporna.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, reprezentowane przez radcę prawnego, podniosło następujące zarzuty:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na przyjęciu, że zastosowanie wyłącznie językowej wykładni tego przepisu narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej, a także zasadę ochrony i opieki nad rodziną (a co za tym idzie - uznanie przez Sąd o konieczności zbadania okoliczności, dotyczących możliwości sprawowania opieki przez dzieci Pani [...] w sytuacji, gdy dzieci te pracują zawodowo i nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności);
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 80 k.p.a.), polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania (tj. art. 7 oraz art. 80 k.p.a.) w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Oświadczono przy tym o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Uznając w pierwszej kolejności za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, podkreślić trzeba, że jak stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl przywołanego w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 1a ww. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wywodzi skarga kasacyjna, skoro ustawodawca postanowił, że osobami uprawnionymi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego są osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny przewidziany przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), to dopóki taka regulacja obowiązuje, tylko te osoby będą mogły uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, a powiększanie kręgu osób uprawnionych do świadczenia, przy odwoływaniu się do pozajęzykowych reguł wykładni, będzie prowadziło do rezultatów contra legem.
Z powyższymi spostrzeżeniami wypada się co do zasady zgodzić. Podkreślić należy, że krąg uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wyznacza Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Dalszym krewnym pomoc przysługuje tylko wówczas, gdy niepełnosprawny nie ma innej osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub gdy nie może ona sprawować nad nim opieki. Nie sposób uznać jednakże, że dochodzi w takim przypadku do nieuprawnionego powiększania kręgu osób uprawnionych do świadczenia. W wyroku z 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1700/12, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, dalsza osoba - w stosunku bliskości do potrzebującego pomocy - uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest, gdy takiej osoby nie będzie albo, gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (art. 17 ust. 1a ww. ustawy).
Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. O ile przy tym - z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej - może okazać się celowym - w danym stanie faktycznym - przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna - niż wymienione expressis verbis w ustawie - kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (por.: np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa.
Z tego powodu, zawarte w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku, obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności, ale osoba ta w takiej sytuacji nie nabywa - z racji sprawowania opieki - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W warunkach tej sprawy skarżąca jako wnuczka [...], jest spokrewniona ze swą podopieczną w drugim stopniu. Zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogłoby być jej przyznane tylko wówczas, gdyby ziściły się warunki, o jakich mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie brak podstaw dla uznania, że organ prawidłowo i w pełni ustalił spełnienie warunków z tego przepisu. [...] ma bowiem dorosłe dzieci (pokrewieństwo pierwszego stopnia). Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni pracują oni zawodowo na pełny etat i "nie posiadają orzeczenia" (nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Kwestia ta nie została jednakże w żaden sposób wyjaśniona, podczas gdy okoliczności ustalenia faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu pozostają istotnym elementem warunkującym przyznanie tego świadczenia.
Należy równocześnie zauważyć, że w orzecznictwie przyjmuje się, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Przyjmuje się bowiem, że pozbawienie krewnych wyższego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji).
Godziłoby to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) - por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że żadne z dzieci [...] organ nie przesłuchał w charakterze świadka, poprzestając jedynie na oświadczeniach wnioskodawczyni. Zauważyć zaś trzeba, że przywołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 7 k.p.a. ustalając zasadę prawdy obiektywnej, określa, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Następnie organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego, dokonuje oceny czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W sprawie nie ustalono więc dostatecznie i jednoznacznie, czy osoby z pierwszego stopnia pokrewieństwa rzeczywiście, w sposób obiektywny, nie są w stanie opiekować się matką. Odstąpienie od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u tych osób, a także w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki uniemożliwiło poczynienie istotnych ustaleń chociażby w kontekście sprawowania opieki przez skarżącą, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Obiektywne przeszkody do sprawowania opieki przez osoby z pierwszego kręgu pokrewieństwa, które pozwalałyby na uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę spokrewnioną w drugim stopniu, nie zostały zatem potwierdzone.
Z tych przyczyn należało uznać, że wyprowadzone w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnionymi.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.