Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 1146/17 oddalił skargę Caritas [...] oraz Parafii [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 2 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Nieruchomość położona w mieście K., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,1318 ha, decyzją Wojewody [...] Nr 8/2015 z dnia 17 grudnia 2015 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zmieniona następnie decyzją Wojewody [...] Nr 5/2016 z dnia 25 kwietnia 2016 r., znak: [...]), została przeznaczona pod budowę obwodnicy K. i S. na S[...] wraz z odcinkiem S[...] od węzła B. do węzła K. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 2 lutego 2016 r.
Decyzją z dnia 26 lipca 2016 r. znak: [...], Wojewoda [...]orzekł o:
- 1. ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 40 858,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w mieście K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1318 ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy K. i S. na S[...] wraz z odcinkiem S[...] od węzła B. do węzła K.;
- 2. powiększeniu tej kwoty o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tj. o kwotę 2 042,90 zł;
- 3. przyznaniu tak ustalonego odszkodowania na rzecz Caritas [...] w wysokości 33 000,69 zł za udział 10/13 części oraz na rzecz Parafii [...] w wysokości 9 900,21 zł za udział wynoszący 3/13 części oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, kwestionując zasadność powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania.
Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia 2 marca 2017r. [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 26 lipca 2016 r., znak: [...] i orzekł o:
- 1. ustaleniu odszkodowania w wysokości 31 429,23 zł (słownie: trzydzieści jeden tysięcy czterysta dwadzieścia dziewięć złotych 23/100) na rzecz Caritas [...] za udział 10/13 części w prawie własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w mieście K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1318 ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy K. i S. na S[...] wraz z odcinkiem S[...] od węzła B. do węzła K. oraz na rzecz Parafii [...] w wysokości 9 428,77 zł (słownie: dziewięć tysięcy czterysta dwadzieścia osiem złotych 77/100) za udział wynoszący 3/13 części w prawie własności ww. nieruchomości;
- 2. odmowie powiększenia ustalonej w pkt. 1 kwoty odszkodowania o 5% wartości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;
- 3. zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.
Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] z dnia 2 marca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Caritas [...] oraz Parafia [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, nie stwierdziwszy, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Caritas [...] oraz Parafia [...] zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzuciły mu naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496) przez uznanie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo ustalił, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie wiarygodnych dowodów wydania objętej postępowaniem nieruchomości w zakreślonym terminie 30 dni, podczas gdy do wydania nieruchomości doszło w sposób dorozumiany;
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 i 9 k.p.a. przez przyjęcie, że organ - Wojewoda [...] nie był zobowiązany należycie i wyczerpująco poinformować skarżących o przysługującym im prawie do powiększenia należnego odszkodowania o 5% i warunkach skorzystania z tego prawa.
Skarżące kasacyjnie podmioty wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] z dnia 2 marca 2017 r., zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środki odwoławcze złożone w rozpoznawanej sprawie w tym zakresie, uznać należy, że zasługują on na uwzględnienie, gdyż postawione w nich zarzuty, w zasadniczym zakresie zawierają usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie.
Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.
Istota skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie koncentruje się na możliwości podwyższenia odszkodowania o 5% wartości za przejętą nieruchomość na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jedynymi zatem przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5 % są: 1) wydanie nieruchomości oraz 2) zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności.
Przepis analizowanego art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej został wprowadzony na mocy nowelizacji specustawy drogowej, dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958). W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji (druk sejmowy 671/VI kadencja) wskazano, że "Jednocześnie, mając na uwadze główny cel projektowanej ustawy (znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych), zaproponowano połączenie wypełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania" ze stworzeniem "zachęty" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń". Celem powołanego przepisu ustawy jest zatem zachęta do wcześniejszego wydania nieruchomości (niż to wynika z decyzji), a nie przyznawanie premii za nieprzeszkadzanie w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora.
Podkreślenia wymaga, że w przepisie tym wyraźnie mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (por. wyrok NSA z 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13).
W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania są spełnione również, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki NSA z: 30 sierpnia 2017 r., I OSK 2977/15, 13 października 2017 r., I OSK 3216/15, 9 listopada 2017 r., I OSK 63/16).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, skoro w treści art. 18 ust. 1e specustawy mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5 % bonusu, to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora.
Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi. Podsumowując dla przyjęcia wydania nieruchomości niezbędna jest manifestacja woli dobrowolnego wydania takiej nieruchomości inwestorowi w prawem przewidzianym terminie.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy. Jest także bezsporne, że wola wydania nieruchomości ze strony skarżącego nie została w żaden sposób uzewnętrzniona inwestorowi. Chociaż treść korespondencji w sprawie wydania nieruchomości pomiędzy skarżącym Seminarium oraz Parafią [...] a Biskupem Diecezjalnym wskazuje na istnienie po stronie skarżących woli wydania nieruchomości inwestorowi we wskazanym terminie, to stanowi ona wyłącznie wewnętrzne ustalenia skarżących, leżące poza sferą kognicji organu.
Należy przyznać rację organowi drugiej instancji, że skoro z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby w tym okresie byli właściciele nieruchomości podjęli jakiekolwiek czynności zmierzające do przekazania tych ustaleń nowemu właścicielowi nieruchomości, to należy uznać, że taka nie ujawniona w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania. Nie można zgodzić się z poglądem, akceptującym całkowitą bierność byłego właściciela w wyrażaniu woli wydania nieruchomości, a za taką należy przyjąć postawę przyjętą przez skarżące strony. Nie nastąpiły żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać lub zakładać, że taką zgodę wyrażono w sposób bierny, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym ww. przepisem terminie. Z pewnością nie można za taką również uznać faktu, że strona nie wniosła środka odwoławczego od wydanej decyzji.
Brak wyrażenia woli powoduje natomiast, iż niemożliwym jest dojście do przekonania o faktycznym wydaniu nieruchomości lub o woli strony i jej wyrażeniu, czego wymaga przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Brak spełnienia tej przesłanki wyłącza możliwość powiększenia kwoty odszkodowania o 5%. Nie jest również żadnym argumentem przemawiającym za powiększeniem odszkodowania o 5% okoliczność, że nieruchomość była niezabudowana i nieogrodzona, a więc jej zajęcie wymagało najwyższej niewielkich środków. Jak zwrócono uwagę wcześniej ratio legis analizowanego przepisu należy upatrywać w zachęcie dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego do szybkiego wydania nieruchomości lub opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń, a więc faktycznego przekazania Skarbowi Państwa, bez konieczności stosowania środków egzekucyjnych. Przepis zakłada premiowanie ww. podmiotów w przypadku współdziałania w szybkiej realizacji przedsięwzięcia, nie należny go jednak traktować jako dodatek do odszkodowania należny zasadniczo każdorazowo.
Jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w powiększonej wartości. Artykuł 11 f specustawy drogowej określa elementy składające się na treść rozstrzygnięcia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również zasady jej doręczania. Dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty otrzymują jedynie zawiadomienie o wydaniu decyzji zawierające informację o miejscu, w którym mogą zapoznać się z treścią decyzji. Organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiocie odszkodowania nie można czynić zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania w innym postępowaniu, a których i tak ponownie prowadząc postępowanie w przedmiocie odszkodowania organy nie mogłyby usunąć, a w konsekwencji również ustalić przesłanki zachowania terminu wymienionej w art. 18 ust. 1e ww. ustawy. W rozpoznawanej sprawie organ pouczył skarżące strony o treści powołanego przepisu, a pouczenie to czyniło zadość przepisom art. 8 i 9 k.p.a.
Wymaganie, aby organ w sposób szczegółowy "instruował" stronę o jego wykładni wykraczało poza zakres obowiązków organu wynikających z powyższych zasad. Jak stanowi art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazywanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach. Podkreślić należy, że przywołany przepis nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa.
Z treści tego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Takich obowiązków nie można też wywieść z normy zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1788/16).
Zauważyć też należy, że nie w każdym przypadku inwestor musi być zainteresowany niezwłocznym uzyskaniem dostępu do nieruchomości, stąd też nie ma powodu, aby organ w tym zakresie w wydanej decyzji z.r.i.d. precyzyjnie przewidywał i określał procedury jej przekazania. Nie wynika to także wprost z obowiązującego prawa.
W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.