Uzasadnienie
Postanowieniem z 11 kwietnia 2014 r., III SA/Kr 543/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę W. C. na pismo Prorektora Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie ds. dydaktyki z [...] grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie uznania za nieważny egzaminu doktorskiego z języka obcego nowożytnego.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w piśmie z [...] grudnia 2013 r. Dziekan Wydziału [...] UJ odpowiedziała na pismo prof. dra hab. W. C. z 5 grudnia 2013 r. i poinformowała, że egzamin doktorantki B. T. z języka obcego nowożytnego, który odbył się 5 grudnia 2013 r., był nieważny ze względu na wadliwy skład komisji egzaminacyjnej i musi zostać powtórzony. W. C. pismem z 15 grudnia 2013 r. zwrócił się do Prorektora UJ ds. dydaktyki, kwestionując stanowisko Dziekana Wydziału [...] UJ. Prorektor UJ ds. dydaktyki w piśmie z [...] grudnia 2013 r., znak: [...] stwierdził, że stanowisko Dziekana Wydziału [...] UJ odnośnie konieczności powtórzenia egzaminu z języka obcego nowożytnego przez B. T. było prawidłowe. Prorektor podtrzymał swoje stanowisko także w piśmie z [...] stycznia 2014 r.
W piśmie opatrzonym datą 2 lutego 2014 r. i zatytułowanym "Pozew" W. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na "decyzję Dziekana Wydziału [...] UJ z dnia [...] grudnia 2013 r. zatwierdzoną przez Prorektora ds. dydaktyki UJ w dniu [...] grudnia 2013 r. i [...] stycznia 2014 r." Zdaniem skarżącego zaskarżona "decyzja" "bezprawnie unieważnia osiągnięcia naukowe jego doktorantki", co narusza "dobre imię" doktorantki i skarżącego.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rektora UJ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że zaskarżone przez W. C. rozstrzygnięcie Dziekana Wydziału [...] UJ odnośnie konieczności powtórzenia egzaminu z języka obcego nowożytnego nie ma charakteru decyzji administracyjnej, lecz jest tzw. aktem wydawanym w zakresie władztwa zakładowego.
Odrzucając skargę, Sąd I instancji podkreślił, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym, czyli jednostką organizacyjną niebędącą organem państwowym, ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (np. doktorantami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze.
Zatem, z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. doktoranta), wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych.
Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach doktorantów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w ustawie z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.). W drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia doktoranckie (art. 196), stypendiów (art. 199), czy skreślenia z listy doktorantów (art. 197). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków doktoranta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego jako że są one decyzjami administracyjnymi.
Natomiast od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły wyższej znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów doktoranckich. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego doktoranta, lecz nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej i nie mają charakteru zewnętrznego.
Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Prorektora Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie ds. dydaktyki z [...] grudnia 2013 r., w którym Prorektor utrzymał stanowisko zawarte w piśmie Dziekana Wydziału [...] UJ z [...] grudnia 2013 r. o konieczności powtórzenia przez doktorantkę B. T. egzaminu z języka nowożytnego, stanowi jednostronny akt organów uczelni i jest aktem wewnętrznym, który nie pozbawia statusu doktoranta. Akt ten został skierowany do B. T. w ramach istniejącego stosunku zakładowego, a zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Dopiero skreślenie z listy doktorantów ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie Kodeksu, powinny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają.
Skoro zaś Prawo o szkolnictwie wyższym nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie uznania egzaminu za nieważny następuje w formie decyzji administracyjnej, to rozstrzygnięcie to jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków doktoranta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, a więc zmieniające jego status prawny, ponieważ są one podejmowane w drodze decyzji administracyjnej. Skargę odrzucono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Skargą kasacyjną W. C. zaskarżył opisane postanowienie w całości, zarzucając naruszenie postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi, pomimo że zaskarżony akt podlega kontroli sądów administracyjnych, ponieważ jest to akt o charakterze zewnętrznym, z zakresu administracji publicznej, dotyczący prawa i obowiązków indywidualnych wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a przeciwna ocena zaskarżonego aktu dokonana przez Sąd I instancji jest wynikiem "naruszenia fundamentalnych zasad argumentacji w interpretowaniu prawa i przy całkowitym zignorowaniu argumentów strony skarżącej".
Z uwagi na przedstawiony zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podkreślono, że Sąd pominął argumenty skargi dotyczące prawidłowości składu komisji przeprowadzającej egzamin doktorski z języka obcego nowożytnego.
Dalej zarzucono Sądowi, że z jednej strony przyznaje że organów uczelni dotyczy nakaz odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a z drugiej stwierdza, że kiedy te organy w swoich decyzjach tych przepisów nie przestrzegają, to nie można takiego działania poddać kontroli sądowej.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że przepisy regulujące zasady przeprowadzania egzaminów doktorskich nie są regulacjami wewnętrznymi uczelni, tylko aktami powszechnie obowiązującymi (ustawą i rozporządzeniem). Podjęte rozstrzygnięcie nie znajduje więc podstawy prawnej wyłącznie w źródłach prawach o charakterze wewnętrznym. Zagadnienie składu komisji egzaminacyjnej jest uregulowane w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 22 września 2011 r. w sprawie szczegółowego trybu i warunków przeprowadzania czynności w przewodach doktorskich, w postępowaniu habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu profesora (Dz. U. Nr 204, poz. 1200). Okoliczności, że przepisy "zewnętrzne" regulują sporną kwestię oznacza, że nie można zakwalifikować zaskarżonego aktu, jako podjętego w ramach władztwa zakładowego. Unieważnienie egzaminu skutkuje na zewnątrz, ponieważ wynik każdego egzaminu (doktorskiego, magisterskiego, czy jakiegokolwiek innego uznawany jest nie tylko w obrębie uczelni ale również na uczelniach zagranicznych.
Innym skutkiem jest przypisanie W. C. winy w spowodowaniu unieważnienia egzaminu. Uznanie unieważnienia egzaminu za bezpodstawne może być kwalifikowane w kategoriach naruszenia dóbr osobistych skarżącego i wypełniać znamiona czynu określonego w art. 212 Kodeksu karnego.
Nie ma żadnego uzasadnienia pogląd, że tylko usunięcie ze studiów doktoranckich skutkuje na zewnątrz i wynikający z tego wniosek, że dopóki władze uczelni nie skreślą doktoranta z listy, mogą podejmować wobec doktoranta dowolne rozstrzygnięcia, łącznie z unieważnieniem zdanego egzaminu.
Nawet jeżeli zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest decyzją, to stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ podzielił argumentację Sądu I instancji, że pismo Prorektora Uniwersytetu z [...] grudnia 2013 r. stanowi jednostronny akt organów uczelni i jest aktem wewnętrznym, skierowanym do doktorantki w ramach istniejącego stosunku zakładowego, a zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wpłynęło na istnienie tego stosunku. Ponadto, art. 14 ust. 2 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o stopniach naukowych" określa rozstrzygnięcia dotyczące poszczególnych etapów procedury przewodu doktorskiego. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 i 4 cyt. ustawy stanowi, że stopień doktora nadaje się osobie, która między innymi zdała egzaminy doktorskie w zakresie określonym przez radę jednostki organizacyjnej oraz zdała egzamin z nowożytnego języka obcego [...].
Zdanie egzaminów doktorskich w tym egzaminu z języka obcego nowożytnego, jest warunkiem nadania stopnia doktora i nie wywiera skutków na zewnątrz, czyli poza sferę stosunku w zakresie władztwa zakładowego. Taki skutek wywarłaby dopiero ewentualna uchwała Rady Wydziału [...] UJ o odmowie przyjęcia rozprawy doktorskiej i dopuszczenia do publicznej obrony, z uwagi na brak wymaganego egzaminu z języka obcego nowożytnego. Dopiero taka uchwała miałaby walor decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Ustosunkowując się do pisma organu, skarżący podtrzymał zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski. Podkreślił, że warunki wymienione w art. 12 ustawy o stopniach naukowych skutkują na zewnątrz – uzyskaniem stopnia doktora lub jego nieuzyskaniem. Ponadto, art. 12 nie wprowadza warunku odbycia studiów doktoranckich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki warunkujące nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, ponieważ zarzut w niej podniesiony nie był uzasadniony.
Wnoszący skargę kasacyjną, jako promotor B. T., wniósł skargę na akt w przedmiocie uznania egzaminu doktorskiego z języka obcego nowożytnego, do którego przystąpiła doktorantka, za nieważny.
Przede wszystkim, zarzut naruszenia "art. 58 § 1 pkt 3" p.p.s.a. (przepis został powtórzony dwukrotnie w skardze kasacyjnej w tym brzmieniu) nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ stanowi on podstawę odrzucenia skargi, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. W niniejszej sprawie skarga została natomiast odrzucona z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w skardze nie został on przywołany). Sąd I instancji nie stosował więc przepisu, którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej.
Poza tym, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano jeszcze art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w oparciu o który można było przeprowadzić kontrolę zaskarżonego postanowienia z uwagi na zagadnienie dopuszczalności skargi. Taki zarzut nie mógł jednak odnieść zamierzonego skutku, ponieważ argumenty dotyczące "zewnętrznego, administracyjnego charakteru zaskarżonego aktu" nie są uzasadnione.
W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. opisane są akty lub czynności, które: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny i 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Przede wszystkim, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie powołano się na przepisy prawa powszechnie obowiązującego, z których wynika indywidualny obowiązek, czy uprawnienie, którego istnienie warunkuje między innymi kwalifikację zaskarżonego aktu jako opisanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a na co wskazywał W. C. Również powoływane skutki zewnętrzne dotyczące egzaminu z języka nowożytnego – stanowiącego etap przewodu doktorskiego, nie zostały wywiedzione z żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym, zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie został prawidłowo uzasadniony i jako taki nie mógł zostać uwzględniony. Rozstrzygające znaczenie dla praw i obowiązków osoby ubiegającej się o nadanie stopnia doktora (o charakterze zewnętrznym) mają uchwały o odmowie lub w istocie przesądzające o odmowie nadania stopnia doktora. Konieczność powtórzenia egzaminu doktorskiego nie ma takiego charakteru.
Zgodnie z art. 14 ust. 2 cyt. ustawy, czynności przewodu doktorskiego kończą się uchwałami rady jednostki organizacyjnej w przedmiocie:
- 1) wszczęcia przewodu doktorskiego i wyznaczenia promotora, a także promotora pomocniczego, w przypadku jego udziału w przewodzie;
- 2) wyznaczenia recenzentów;
- 3) przyjęcia rozprawy doktorskiej i dopuszczenia jej do publicznej obrony;
- 4) przyjęcia publicznej obrony rozprawy doktorskiej;
- 5) nadania stopnia doktora.
Z kolei, jeżeli osoba ubiegająca się o nadanie stopnia doktora w wyznaczonym terminie nie przystąpi do egzaminów doktorskich albo nie przedstawi rozprawy doktorskiej, rada jednostki organizacyjnej może podjąć uchwałę o zamknięciu przewodu doktorskiego (art. 14 ust. 4 cyt. ustawy).
W świetle powyższego już tylko dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, że ustawa o stopniach naukowych wskazuje również kto może kwestionować konkretne rozstrzygnięcia związane z przewodem doktorskim. W skardze W. C. powołuje się na interes prawny innej osoby – doktorantki, a podnoszona przez niego możliwość przypisania promotorowi winy w unieważnieniu egzaminu świadczy co najwyżej o posiadaniu przez niego interesu faktycznego. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że uprawnienia do kwestionowania uchwał, o których mowa w art. 14 ust. 2, jeżeli są one odmowne ustawa o stopniach naukowych przyznała osobie ubiegającej się o nadanie stopnia doktora (art. 21 ust. 1 zd. 1 tej ustawy). Jednakże, w niniejszej sprawie okoliczność braku interesu prawnego nie podlegała ocenie, ponieważ zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził brak swojej kognicji. Jeżeli skarga jest niedopuszczalna na skutek braku właściwości sądu, to trafnie ocenił Sąd I instancji, że nie może badać legitymacji procesowej wnoszącego skargę, bo badanie właściwości sądu ma pierwszeństwo przed ustaleniem istnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego skargę.
Przede wszystkim więc, ustawa o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, jak i powołane przez skarżącego rozporządzenie z 22 września 2011 r., nie włączyły rozstrzygnięcia związanego w jakikolwiek sposób z egzaminami doktorskimi do katalogu rozstrzygnięć, od których może odwołać się osoba ubiegająca się o nadanie stopnia doktora, a ponadto – tym bardziej nie przyznały takich uprawnień promotorowi.
Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a tym samym nie są one uprawnione do orzekania, czy skład komisji egzaminacyjnej był zgodny z przepisami rozporządzenia, czy nie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.
W przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).