Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), odrzucił skargę G. H. z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego do jej rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że G. F. przedmiotem skargi uczynił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Powyższą decyzją organ, działając na podstawie art. 105 K.p.a. w zw. z 6 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. z 2014 r. poz. 616, ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu świadczenia odszkodowawczego w związku z wypadkiem w trakcie bezpośredniej drogi służbowej.
WSA wskazał, że zarówno w świetle art. 38 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r., jak i poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji (Dz. U. z 1972 r. Nr 53 poz. 345 ze zm.), decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] lutego 2015 r., podlegała kognicji sądu powszechnego. Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie do Sądu Rejonowego [...] w P. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2015 r. Sąd ten odrzucił jednak odwołanie z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia, a Sąd Okręgowy w P. postanowieniem z dnia 31 marca 2016 r. oddalił zażalenie G. H. wniesione na to postanowienie.
W ocenie Sądu I instancji, także postanowienie Komendanta Główny Policji wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, podlega kognicji sądu powszechnego. WSA wskazał, że z art. 6 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. wynika, iż przepisy ustawy o świadczeniach odszkodowawczych mają pierwszeństwo przed przepisami K.p.a. o ile zawierają odrębności w stosunku do uregulowań zamieszczonych w tym Kodeksie. Niewątpliwie przepisem szczególnym wobec regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego jest art. 38 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że od decyzji w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych, o której mowa w art. 37 ust. 1, przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego. Oznacza to, że w ustawie o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą została przyjęta zasada, że sprawy o przyznanie świadczeń odszkodowawczych podlegają rozP. i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w K.p.c., tj. przez właściwy sąd powszechny.
Zdaniem Sądu I instancji, uprawnione jest w konsekwencji stwierdzenie, że - w ramach przyznanych ustawowo kompetencji - sądy powszechne w postępowaniu odwoławczym orzekają o prawidłowości rozstrzygnięć organów w należących do ich właściwości sprawach o przyznanie świadczeń odszkodowawczych, zarówno tych rozstrzygających w sposób merytoryczny, jak i formalny, a więc ich kontroli podlegają także postanowienia wydawane w tych sprawach na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Z tych względów Sąd I instancji przyjął, że od postanowienia Komendanta Głównego Policji odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. umarzającej postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu świadczenia odszkodowawczego, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł G. F. wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającego go postanowienia nr [...], ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na błędnym odrzuceniu skargi, podczas gdy procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem odwoławczym niewystępuiacym w procedurze cywilnej dotyczącym kontroli zgodności decyzji z prawem, niewystępującym na drodze postępowania sądowego cywilnego, samo zaś poddanie orzeczeń dot. przyznania świadczeń odszkodowawczych pod kontrolę sądów powszechnych (art. 38 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą) nie wyklucza zastosowania środków wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 6 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą),
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ odwoławczy I instancji:
- a) pomimo naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż postępowanie w sprawie przyznania świadczenia odszkodowawczego odwołującemu zostało wszczęte przed wejściem w życie w/w ustawy, co doprowadziło organ do błędnego umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie,
- b) pomimo naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r., poprzez ich błędne zastosowanie i mylne stwierdzenie, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa, a w konsekwencji umorzenie postępowania, podczas gdy w chwili wydania decyzji miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, istniała zatem podstawa prawna dla rozstrzygnięcia sprawy,
- c) pomimo naruszenia art. 2 pkt 1 ust. 8 ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r., poprzez błędne jego niezastosowanie, podczas gdy stanowi on podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie,
- d) pomimo naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewskazanie prawidłowej podstawy prawnej decyzji, co oznacza iż decyzja ta nie zawierała wszystkich elementów koniecznych dla decyzji administracyjnej.
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ II instancji:
- a) pomimo naruszenia art. 61a K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r., polegające na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu, przejawiające się w błędnym stwierdzeniu, że decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] lutego 2015 r. nie podlega kontroli administracyjnej nadzwyczajnej w postaci stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie przez sąd powszechny, podczas gdy jedynie odwołanie od decyzji, stanowiące zwyczajny środek odwoławczy jest rozpoznawane przez sądy powszechne, ze względu na administracyjny charakter decyzji i stosunków służbowych w Policji niemożliwe jest zaś wyłączenie nadzwyczajnej drogi kontroli administracyjnej decyzji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji,
- b) pomimo naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na błędnym jego zastosowaniu i utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo że postanowienie to naruszyło:
- - art. 61a w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. polegające na niewszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu braku wniesienia odwołania od decyzji do sądu powszechnego, podczas gdy przyczyna taka nie może stanowić podstawy niepodjęcia takiego postępowania,
- - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. wydanej z rażącym naruszenie prawa, pomimo naruszenia przez tę decyzję art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r., art. 105 K.p.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. oraz art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r.,
- - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się organu do zarzutów przedstawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej,
- c) pomimo naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. polegające jedynie na pozornym ustosunkowaniu się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. do zarzutów wskazanych w pkt 2 i 3 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej odrzucenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. F. domagał się kontroli postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. utrzymującego w mocy wcześniejsze postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania skarżącemu świadczenia odszkodowawczego w związku z wypadkiem w trakcie bezpośredniej drogi służbowej.
W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji zasadnie przyjął, że skarga ta winna zostać odrzucona z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż dla dopuszczalności wniesionej skargi bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. 2014, poz. 616 ze zm., dalej zwana "ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r.), czy przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji (Dz. U. Nr 53 poz. 345 ze zm.), gdyż jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ani obecna ustawa, ani poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 16 grudnia 1972 r. nie przewidują kontroli sądowoadministracyjnej w tym zakresie.
Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. decyzję w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. W myśl art. 38 ust. 1 tej ustawy od tej decyzji przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje także w razie niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego bądź powstania obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu (ust. 2).
Z kolei w myśl art. 12 ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. postępowanie w sprawie odszkodowania wszczyna się z urzędu lub na wniosek zainteresowanego (ust. 1). Prawo do odszkodowania oraz jego wysokość ustalają właściwe organy resortu spraw wewnętrznych (ust. 2). Od decyzji organu resortu spraw wewnętrznych przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w kodeksie postępowania cywilnego oraz w terminie przewidzianym w art. 4779 § 1 tego kodeksu (ust. 3). Odwołanie do sądu przysługuje także w wypadku niewydania przez organ resortu spraw wewnętrznych decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenia odszkodowawcze bądź powstania obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu (ust. 4).
Brzmienie przytoczonych wyżej przepisów jest jednoznaczne. Wynika z nich, że sprawy z zakresu przyznania świadczeń odszkodowawczych podlegają kognicji sądu pracy i ubezpieczeń społecznych a nie sądu administracyjnego. W ich świetle brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w przedmiocie środków zaskarżenia orzeczeń merytorycznych oraz orzeczeń formalnych wydawanych w tych sprawach. W ramach przyznanych ustawowo kompetencji sądy powszechne w postępowaniu odwoławczym orzekają więc o prawidłowości decyzji organów rozstrzygających sprawy z tego zakresu, zarówno w sposób merytoryczny, jak również formalny, w tym decyzji umarzających postępowanie w sprawie przyznania tego rodzaju świadczenia. W analizowanym przypadku znalazło to potwierdzenie w prawomocnym postanowieniu Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia 7 grudnia 2015 r. odrzucającym odwołanie skarżącego od decyzji z dnia z dnia [...] lutego 2015 r. z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia.
Pozwala to przyjąć, że także rozstrzygnięcie wydane w oparciu o art. 61a K.p.a., na mocy którego organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., podlega weryfikacji dokonywanej przez sąd powszechny, tak jak w przypadku zaskarżenia decyzji, której dotyczyło żądanie zastosowania trybu nadzwyczajnego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, odesłanie zawarte w art. 6 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. do stosowania do postępowań w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, przepisów K.p.a., nie stanowi wskazań co do właściwości sądu administracyjnego, a jedynie wskazuje na posiłkowe stosowanie tych przepisów w tego rodzaju postępowaniach. Regulacja ta nie oznacza, że jeśli w takim postępowaniu zostanie wydane formalne rozstrzygnięcie oparte o przepisy K.p.a., to automatycznie podlega ono zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego.
Okoliczność, że na mocy odesłania zawartego w tym przepisie organy stosują przepisy K.p.a., nie wyłącza zasady, iż rozstrzygnięcia te są aktami wydawanymi w sprawach z zakresu przyznania świadczeń odszkodowawczych, do których należy stosować ogólną zasadę zaskarżania unormowaną w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. Treść tych przepisów wskazuje, że zasadnicze znaczenie dla określenia właściwości sądu ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Wobec tego rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, pomimo iż jego podstawę stanowił art. 61a K.p.a., nie może podlegać kognicji sądu administracyjnego, w sytuacji gdy postępowanie to odnosi się do decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., co do której przepisy ustawy wymagały drogi cywilnej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał umożliwić dokonanie weryfikacji sprawy przez sąd administracyjny wówczas uczyniłby to wprost, tak jak w art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. w odniesieniu do decyzji, o których mowa w art. 37 ust. 3 ustawy, dotyczących podwyższenia odszkodowania albo jego przyznania w wysokości określonej w art.
14. Przyjęcie przeciwnego poglądu opowiadającego się za poddaniem kontroli rozstrzygnięć organów dotyczących tego samego stosunku prawnego, sądownictwu powszechnemu czy administracyjnemu, tylko z uwagi na tryb ich podjęcia bądź formalny charakter, jest nie do pogodzenia z wykładnią systemową ustawy, zasadą spójności systemu prawa oraz z założeniem o racjonalności ustawodawcy.
Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził brak kognicji sądów administracyjnych do rozpoznania skargi na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r., stąd zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. należało uznać za nieuzasadniony. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie dotyczą one kluczowej w niniejszej sprawie kwestii dopuszczalności skargi, a skupiają się na kwestiach merytorycznych dotyczących postanowień organu oraz decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., mających przemawiać za ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W analizowanym przypadku Sąd I instancji nie badał jednak sprawy merytorycznie, nie rozpoznawał żadnych zarzutów skargi i nie orzekał co do istoty sprawy, stąd tego rodzaju zarzuty nie mogły skutecznie podważyć prawidłowości zaskarżonego postanowienia.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania między stronami w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi.