Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 599/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie innych świadczeń finansowych związanych z lokalem mieszkalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Komendant Miejski Policji w [...], po rozpatrzeniu wniosku młodszego aspiranta Z. H., policjanta Komendy Miejskiej Policji w służbie stałej w [...], z dnia 23 kwietnia 2010 r. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie mieszkania położonego w S. przy ulicy S. [...], o powierzchni mieszkalnej 50,92 m2, nabytego w wyniku zawarcia umowy sprzedaży z dnia 30 grudnia 2009 r., odmówił jego uwzględnienia.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1). Organ I instancji powołał się przy tym na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sygn. akt IV SA/Gl 235/09 i stwierdził, że w sytuacji, kiedy policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji, ani też pomoc finansowa na uzyskanie lokalu, ponieważ jest ona tylko zastępczą formą niezrealizowanego uprawnienia policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu, decydujące znaczenie ma zatem faktyczna sytuacja w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w chwili złożenia wniosku.
Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ zauważył, że z oświadczenia Z. H. z dnia 23 kwietnia 2010 r. wynika, iż nabył on lokal mieszkalny w dniu 30 grudnia 2009 r., pełniąc w tym czasie służbę poza granicami kraju (od 25 listopada 2009 r.). W tej zaś sytuacji, w ocenie organu I instancji, brak było przeszkód, aby skarżący złożył wniosek o pomoc finansową na uzyskanie lokalu przed wyjazdem. Dalej organ stwierdził, że skoro przed opuszczeniem kraju udzielił on pełnomocnictwa żonie do dokonania kupna mieszkania, to mógł również udzielić jej pełnomocnictwa do wystąpienia z wnioskiem o pomoc finansową.
Ponadto, zdaniem Komendanta Miejskiego, funkcjonariusz przed złożeniem wniosku złożył pisemne oświadczenie, że do czasu jego powrotu z misji (25 sierpień 2010 r.) zakupione mieszkanie nie było przez nikogo zamieszkane. Nie wykazał jednak na czym polegał remont, nie przedstawił także dokumentów potwierdzających fakt jego przeprowadzenia oraz nie wyjaśnił, z jakich przyczyn prowadzenie remontu uniemożliwiło zamieszkiwanie w lokalu.
W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia Z. H. zakwestionował stanowisko organu, wedle którego wniosek o uzyskanie pomocy finansowej powinien zostać złożony przed uzyskaniem lokalu. Wskazał, że ani przepisy ustawy o Policji, ani regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.) nie wprowadzają żadnego ograniczenia czasowego w tym zakresie i nie dają podstaw do twierdzenia, iż świadczenie to może zostać przyznane tylko przed uzyskaniem lokalu. Podkreślił, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 wymienionego rozporządzenia, do wniosku należy dołączyć wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego. To z kolei oznacza, że transakcja zakupu może zostać dokonana przed złożeniem wniosku.
Odnosząc się do uwag organu dotyczących przeprowadzonego remontu wyjaśnił, iż przedmiotowy lokal nie mógł być przez niego zamieszkały skoro przebywał na misji. W tym czasie w mieszkaniu trwały gruntowne prace remontowe, które miały uczynić lokal zdatnym do zamieszkania. Prace te zostały przeprowadzone w oparciu o wkład rzeczowy i pomoc uzyskaną ze strony najbliższej rodziny oraz znajomych i nie były potwierdzone żadnymi dokumentami, w tym fakturami bądź innymi dokumentami finansowo-księgowymi.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewódzki Komendant Policji w [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariusza Policji jest realizowane bądź w formie rzeczowej – poprzez przydział lokalu, bądź w zastępczej formie finansowej – poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu we własnym zakresie. Policjantowi, który nie otrzymał mieszkania przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.
Jednocześnie organ II instancji przytoczył tezy dwóch uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak, w uchwale z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt I OPS 1/99, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji świadczenie takie nie przysługuje policjantowi, który nie ma prawa do uzyskania mieszkania, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. W innej uchwale, z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy, aczkolwiek generalnie może ona być przyznana tylko wówczas, gdy funkcjonariusz nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Komendant Wojewódzki Policji uznał, że powyższą regułę można odnieść do funkcjonariuszy Policji z uwagi na identyczną regulację prawną w obydwu służbach.
Organ II instancji wyjaśnił, że wskazana pomoc finansowa jest tylko jednym ze świadczeń mieszkaniowych przewidzianych ustawą i to funkcjonariusz sam decyduje czy i kiedy skorzysta z przyznanych mu uprawnień oraz które z nich wybierze. W rezultacie nie można uznać, że skoro art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie określa w jakiej dacie powinien być złożony wniosek, to okoliczność ta nie ma żadnej "doniosłości prawnej", gdyż przedmiotowe roszczenie może być dochodzone w każdym czasie dopóki nie nastąpi jego przedawnienie. Organ II instancji zaznaczył, że pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Toteż dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy.
Zatem kwestia, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia, może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). W konsekwencji, w takiej sytuacji, istotne nie jest to, czy właściwe organy przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Kwestia spełnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku winna być oceniana na dzień składania wniosków, co ma istotne znaczenie w przypadku nabycia lokalu, który nie nadaje się do zamieszkania.
W ocenie organu odwoławczego, Komendant Miejski Policji w [...], w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zasadnie przyjął, że na dzień złożenia wniosku funkcjonariusz miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i z tego powodu nie spełniał wymaganej przesłanki. Organ II instancji zwrócił uwagę, że we wniosku o przyznanie świadczenia zawarta była informacja, złożona pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż skarżący wraz z żoną i synem zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu w dniu 21 kwietnia 2010 r., natomiast w pisemnym oświadczeniu z dnia 12 stycznia 2011 r. podał, iż od dnia 25 listopada 2009 r. do dnia 25 sierpnia 2010 r. pełnił służbę poza granicami kraju, a mieszkanie, od dnia zakupu aż do jego powrotu z misji, było remontowane i nikt w nim nie zamieszkiwał. Organ odwoławczy uznał przy tym, że oświadczenie skarżącego w kwestii remontu mieszkania nie stanowi przekonywującego dowodu na okoliczność braku możliwości jego zasiedlenia.
W części końcowej uzasadnienia Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, iż z przepisów ustawy o Policji nie wynika, aby pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego była świadczeniem obligatoryjnym, stanowiącym swoistą rekompensatę dla funkcjonariusza Policji za brak przydziału mieszkania w drodze decyzji administracyjnej. Pomocy tej nie można traktować także jako bezzwrotnego świadczenia na spłatę zobowiązań związanych z nabyciem lokalu. Przysługuje ono nie w związku z uzyskaniem lokalu, ale na jego uzyskanie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z. H. zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wydanym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. Zdaniem skarżącego, w zaskarżonych rozstrzygnięciach przyjęto ograniczenie czasowe, po którym ubieganie się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu jest niemożliwe. W pozostałej części uzasadnienia skargi Z. H. powtórzył twierdzenia o niezgodności powyższej tezy z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, które zawarł uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponownie wskazał, że analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie określił terminu na złożenie wniosku o to świadczenie, zatem może on zostać złożony w każdym czasie, także po zakupie lokalu.
Skarżący wywiódł, że zwrot "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" jest na tyle szeroki, że obejmuje swoim zakresem także przypadki udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z zakupem lokalu mieszkalnego przez policjanta. Dokonując wykładni celowościowej przepisów regulujących zasady przyznawania świadczenia skarżący wywiódł też, że założeniem ustawodawcy było udzielenie funkcjonariuszowi odpowiedniej pomocy już po fakcie nabycia mieszkania. Na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska dodatkowo powołał się na wyroki sądów administracyjnych.
Ponadto podniósł, że pomoc tego rodzaju była dotychczas przyznawana funkcjonariuszom Policji znajdującym się w podobnej sytuacji, a w sprawach tych fakt wystąpienia z wnioskiem po uzyskaniu lokalu nie miał znaczenia. Natomiast stanowisko przyjęte przez orzekające w sprawie organy wprowadza nieuzasadnione zróżnicowanie podmiotów prawa ze względu na przyjęcie ograniczenia czasowego na złożenie wniosku o przyznanie świadczenia, czego skutkiem jest odmowa przyznania pomocy finansowej tylko ze względu na złożenie wniosku po zawarciu umowy zakupu lokalu.
W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Komendant Policji w [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo odniósł się do zarzutu nierównego traktowania funkcjonariuszy składających wnioski po zakupie lokalu i wyjaśnił, że stanowisko organu uległo zmianie ze względu na konieczność dostosowania się do wymogów wynikających z uchwały NSA z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt OPS 7/08.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji przypomniał, że przedmiotem jego kontroli są decyzje właściwych organów Policji o odmowie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wydane na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Następnie WSA w Gliwicach wyjaśnił, iż przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji statuuje generalną zasadę kształtującą uprawnienie policjanta do zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych poprzez otrzymanie lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że uprawnienie to jest realizowane w różny sposób, poczynając od przydziału lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), poprzez przyznanie równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 tej ustawy), aż do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 tej ustawy). Są to jednak zawsze odrębne rodzaje tego samego niepodzielnego uprawnienia, które nie jest ani prawem służącym z samego tylko tytułu pełnienia służby, ani nie jest przywilejem danej grupy zawodowej. Natomiast jest ono realizacją celu ustawodawcy, którym będzie umożliwienie zamieszkiwania funkcjonariuszy danej służby w miejscowości jej pełnienia.
Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 94 ust. 1 pozostaje w ścisłym związku z art. 95 ustawy o Policji. Z kolei analiza treści przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż pomoc finansowa przysługuje tylko temu policjantowi, który nie uzyskał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a powinien był taki lokal uzyskać (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 lutego 2005 r., II SA/Bk 712/04, LEX nr 194650).
Zgodnie zaś z przepisem art. 95 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy.
W ocenie Sądu I instancji, zasadnicza kwestia, która wymagała ustalenia w rozpatrywanej sprawie sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy w sytuacji, w której policjant składa wniosek o przyznanie świadczenia na uzyskanie lokalu już po nabyciu mieszkania świadczenie, takie mu przysługuje?
Jak stwierdził Sąd I instancji, udzielenie odpowiedzi na to pytanie zależy od ustalenia treści zwrotu "uzyskanie lokalu mieszkalnego", bowiem to od tego zdarzenia ustawodawca uzależnia przyznanie świadczenia określonego w art. 94 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, na gruncie wykładni językowej możliwe są do przyjęcia dwa rozumienia tego zwrotu: pierwsze – formalne, utożsamiające "nabycie" z uzyskaniem; drugie – materialne, gdzie nabycie będzie oznaczało faktyczną możliwość zaspokojenia przez policjanta potrzeby mieszkaniowej. W tym drugim przypadku "uzyskanie" mogłoby zachodzić po nabyciu lokalu (domu) z tej racji, że nie zawsze nabyty lokal nadaje się od razu do zamieszkania. Jednakże, jak zaznaczył WSA w Gliwicach, w obu przypadkach świadczenie musi wiązać się z faktem "uzyskania" lokalu, co z kolei wyklucza możliwość uzyskania świadczenia na spłatę zobowiązań powstałych w związku z jego nabyciem.
W ocenie Sądu I instancji, w kierunku materialnego rozumienia wskazanej przesłanki zmierza Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08 (ONSAiWSA z 2009 r., nr 4, poz. 66), odnoszącej się do funkcjonariuszy Służby Więziennej, lecz z powodu podobnej regulacji prawnej znajdującej również zastosowanie w sprawach pomocy finansowej dla funkcjonariuszy Policji. Oznacza to, że przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu przez funkcjonariusza będzie możliwe (uzasadnione) jedynie w sytuacji, kiedy jego potrzeby mieszkaniowe nie były zaspokojone w tym zakresie na dzień złożenia wniosku. W uzasadnieniu tejże uchwały prezentowana jest teza, wedle której nabycie przez funkcjonariusza domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy, choć zasadą jest możliwość jej udzielenia tylko w razie niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w dacie zgłoszenia żądania w tej materii, a więc wówczas, gdy w tej dacie funkcjonariusz nie dysponuje odpowiednim pod względem powierzchni i położenia domem.
WSA w Gliwicach uznał, że stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w treści cytowanego już § 3 ust. 2 pkt 2 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, w którym to przepisie wprost przyjęto, iż wniosek o przyznanie pomocy finansowej może zostać złożony po nabyciu lokalu.
Sąd I instancji wskazał, iż w sprawie bezspornym jest, że wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu (z dnia 23 kwietnia 2010 r.) został złożony po nabyciu przez jego rodzinę mieszkania (nabycie nastąpiło w dniu 31 grudnia 2009 r.). Wobec tego wniosek ten podlegałby uwzględnieniu jedynie wówczas, gdyby w dacie złożenia wniosku nie nastąpiło jeszcze materialne "uzyskanie" lokalu, co z kolei wiązałoby się z koniecznością prowadzania prac remontowych w mieszkaniu w takim wymiarze, który decydowałby o faktycznej możliwości jego zasiedlenia.
Natomiast skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby w chwili złożenia wniosku zachodziły przeszkody do zasiedlenia mieszkania. Zakres prac remontowych, o jakich wspominał w oświadczeniu, nie wskazuje w żaden sposób na brak możliwości zamieszkania w lokalu (roboty malarskie, roboty dotyczące podłóg, montaż paneli i kafelkowanie). Co więcej, zdaniem Sądu I instancji, we wniosku zawierającym informacje złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej skarżący wyraźnie oświadczył, iż zamieszkał w przedmiotowym lokalu wraz z rodziną w dniu 20 kwietnia 2010 r.
W konsekwencji, zdaniem WSA w Gliwicach, oznacza to, iż w dniu złożenia wniosku potrzeby mieszkaniowe skarżącego oraz jego rodziny były zaspokojone. Tym samym odmowa przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego była rozstrzygnięciem prawidłowym.
Jednocześnie Sąd I instancji ustalił, że, wbrew twierdzeniom skarżącego, orzekające w sprawie organy nie przyjęły, iż w przypadku wniosku o przedmiotowe świadczenie obowiązuje ograniczenie czasowe (limit czasowy) wiążący się z koniecznością jego złożenia przed nabyciem lokalu. W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, iż wniosek taki może być złożony w każdym czasie, także po nabyciu lokalu, natomiast jego skuteczność zależy od możliwości zamieszkania w tymże lokalu przez funkcjonariusza w dacie wystąpienia o świadczenie. Natomiast pomoc finansowa na uzyskanie lokalu nie może zostać przyznana na spłatę zobowiązań wynikających z nabycia lokalu, co potwierdza hipoteza normy zawartej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, obejmującej swoim zakresem jedynie przypadki "uzyskania" lokalu.
Uzależnienie pomocy finansowej od faktu uzyskania lokalu przez funkcjonariusza, a tym samym zróżnicowanie pozycji prawnej beneficjentów tego świadczenia w zależności od czasu złożenia wniosku, nie pozostaje w kolizji z zasadą równości. W tej części uzasadnienia Sąd I instancji odwołał do stanowiska wielokrotnie wyrażanego przez Trybunał Konstytucyjny, wedle którego zasada równości nie wyklucza różnicowania sytuacji prawnej adresatów normy prawnej, jeżeli to zróżnicowanie znajduje uzasadnienie w odrębnościach sytuacji prawnej lub faktycznej poszczególnych kategorii adresatów (wyrok z 16 grudnia 1997 r., K. 8/97, OTK w 1997 r., poz. 30, wyrok z 13 kwietnia 1999 r., K. 36/98, OTK ZU Nr 3/1999, poz. 40).
Ponadto WSA w Gliwicach uznał, że przywołany przez skarżącego w trakcie rozprawy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt. III SA/Gd 12/12, zapadł w odmiennym stanie faktycznym, stąd nie ma on znaczenia dla kontroli zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. H., reprezentowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania przez. Wystąpił również o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełniał przesłanek do przyznania mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu oraz że skarżący w chwili nabycia lokalu nie spełniał przesłanek do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego postawił nadto zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., tj.: art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organy I i II instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy, a zachowana przez organy swobodna ocena materiału dowodowego spowodowała uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, a także art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pominięcie i nierozważenie naruszenia przez organy administracji w toku postępowania zasady praworządności i równości obywateli wobec prawa, które to naruszenie polegało na wydaniu w stosunku do innych funkcjonariuszy decyzji uwzględniających ich wnioski o przyznanie pomocy finansowej w okolicznościach faktycznych identycznych jak w przypadku skarżącego.
Autor skargi kasacyjnej sformułował również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie, że organy w toku postępowania dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów strony, tym bardziej, że zarzuty te zmierzały do zakwestionowania stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, powyższe naruszenie polegało również na nierozważeniu prawidłowości wydanych rozstrzygnięć przez organy administracji w świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej został złożony w dniu 23 kwietnia 2010 r., zaś nabycie nastąpiło w dniu 31 grudnia 2009 r., a skarżący nie wykazał, aby w dacie złożenia wniosku zachodziły przeszkody do zasiedlenia mieszkania. W tym zakresie skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o Policji nie przewidują wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na skutek upływu czasu, czy też zrealizowania celu, na który pomoc jest udzielana, a użyte w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji sformułowanie "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" nie wprowadza limitu czasowego, lecz jedynie określa cel, na jaki pomoc jest przyznawana.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał zatem błędnej wykładni art. 94 ust. 1 ustawy i nieprawidłowo przyjął do oceny chwilę złożenia wniosku jako okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli rażącego naruszenia zasady praworządności i zasady równości, której dopuścił się organ I instancji wydając arbitralną, niekorzystną dla skarżącego decyzję, mimo wydanych odmiennych (korzystnych) decyzji w stosunku do innych funkcjonariuszy w takich samych okolicznościach faktycznych. Według autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dostrzegł również braku jakiejkolwiek kontroli decyzji organu I instancji w postępowaniu przed organem II instancji i to w sytuacji, gdy organ I instancji nie działał w granicach uznania administracyjnego, a skarżący podniósł zarzut naruszenia zasady równości w odrębnym piśmie złożonym przed Sądem.
Sąd I instancji winien zatem, jak podkreślił, dokonać kontroli podnoszonych przez skarżącego uchybień w trybie określonym w art. 134 § 1 P.p.s.a. Z powyższych okoliczności skarżący kasacyjnie wywiódł również zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP. Stwierdził, że Sąd I instancji odstąpił od kontroli orzekających organów administracji w świetle zasad wyrażonych w przywołanych przepisach i nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których pominął w swoich rozważaniach istotne okoliczności podnoszone przez skarżącego w ramach zarzutów względem orzekających w sprawie organów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W tej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wystąpiła, stąd NSA ograniczył się do zbadania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania. W tej zaś sytuacji, w pierwszej kolejności, trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Jako pierwszy winien zatem zostać rozpatrzony zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organy I i II instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy, a zachowana przez organy swobodna ocena materiału spowodowała, iż przyjęto, że skarżącemu nie przysługuje prawo do pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji.
Autor skargi kasacyjnej, podnosząc ten zarzut, nie wskazuje jednak, który zebrany materiał dowodowy został przez organy pominięty bądź niedostatecznie rozważony, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji, wobec tak sformułowanego zarzutu, nie może odnieść on zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12, Lex nr 12040 720).
W skardze kasacyjnej podniesiony został także zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełniał przesłanek do przyznania mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz że w chwili nabycia lokalu nie spełniał przesłanek do przydzielenia mu takiego lokalu. Rozpatrując ten zarzut, wskazać należy, iż analogiczną regulację wobec funkcjonariuszy służby więziennej zawiera ustawa z dnia 26 kwietnia 1999 r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.).
Sąd I instancji słusznie przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale 7 sędziów z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. OPS 7/08, (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 66), zgodnie z którym nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy.
Dla zagadnienia ocenianego w niniejszej sprawie istotniejsze są jednak rozważania zawarte w uzasadnieniu cyt. uchwały. Mianowicie NSA zaznaczył między innymi, że przewidziana ustawą pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej. Nie może być też ona uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, co musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli. W konkluzji rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej.
Nabycie domu (lokalu) przed dniem zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy. Decydujące bowiem znaczenie ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie analizowanego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenia nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej.
Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w cyt. uchwale, aczkolwiek dotyczącej przepisów ustawy o Służbie Więziennej, powinno być uwzględnione przy wykładni analogicznej regulacji zawartej w ustawie o Policji.
Także NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie sygn. akt I OSK 222/10 przyjął, że w zakresie ustalania prawa funkcjonariusza Policji do otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, nie można było wykładni wymienionego przepisu dokonać wyłączne na podstawie językowych dyrektyw interpretacyjnych. Niezbędne było bowiem dokonanie wykładni systemowej i celowościowej, przy uwzględnieniu nie tylko przepisów ustawy o Policji, ale też konstrukcji równokształtnych instytucji uregulowanych w innych ustawach dotyczących służb mundurowych. NSA w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, pogląd ten podzielił.
W tym kontekście nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 94 ust. 1 i art. 95 ustawy o Policji, przez błędną ich wykładnię. WSA w Gliwicach prawidłowo przyjął, że dla oceny, czy funkcjonariuszowi przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, miarodajna jest chwila złożenia wniosku o tę pomoc, a nie stan jaki istniał przed zaspokojeniem przez funkcjonariusza potrzeb mieszkaniowych.
W rezultacie należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił znaczenie normy ustanowionej w art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ustawy o Policji, będącej podstawą podjętych w sprawie rozstrzygnięć.
Przedstawione stanowisko znajduje również oparcie w wyroku NSA z 23 listopada 2009 r., sygn. I OSK 33/09, w którym wskazano, że świadczenie, o którym mowa w art. 94 ust. 1 nie stanowi przywileju, lecz zostało wprowadzone w interesie służby z uwagi na daleko idącą dyspozycyjność funkcjonariuszy Policji. Ustawa nie formułuje praw podmiotowych wszystkich funkcjonariuszy do uzyskania pomocy finansowej do nabycia mieszkania na własność, lecz stwarza takie uprawnienie tylko tym, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Analogicznie uznał NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 743/09 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., OPS 7/08, dotyczy funkcjonariuszy Służby Więziennej, ale zawarte w niej wywody w pełni odnoszą się do ustawy o Policji.
Reasumując, skoro funkcjonariusz wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. S. [...] w dniu 23 kwietnia 2010 r., a więc już po nabyciu prawa własności tego lokalu, co nastąpiło w dniu 30 grudnia 2009 r. oraz po zamieszkaniu w nim (co nastąpiło, jak przyjął Sąd I instancji w dniu 20 kwietnia 2010 r., które to ustalenia faktyczne nie zostały przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważone), to brak było podstaw do przyznania mu żądanej pomocy. Słusznie zatem organy obu instancji odmówiły skarżącemu przyznania pomocy finansowej na zakup tego lokalu, a Sąd I instancji ocenił, że rozstrzygnięcia te są prawidłowe.
Bezpodstawny jest także zarzut skarżącego, że odmowa przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowi naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażającego zasadę równości obywateli wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, co przejawiało się w tym, że organ wydał w stosunku do innych funkcjonariuszy decyzje uwzględniające ich wnioski o przyznanie pomocy finansowej w okolicznościach identycznych jak dotyczące skarżącego.
W odpowiedzi na ten zarzut trzeba zwrócić uwagę na dwie kwestie, po pierwsze, że ustawa o Policji przewiduje w stosunku do funkcjonariuszy Policji dalej idącą pomoc władz publicznych w uzyskaniu lokali mieszkalnych niż przepisy dotyczące ogółu obywateli. W związku z czym zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym.
Po drugie, odwołując się do analizy przepisów ustawy o Policji, przedstawionej na wstępie, należy podkreślić, że nie wszyscy funkcjonariusze są uprawnieni do skorzystania z pomocy finansowej, gdyż ustawa o Policji wskazuje rodzaj podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o jej przyznanie.
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się relewantną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów oraz służyć realizacji tego celu (por. orzeczenia TK z 9 marca 1988 r., U. 7/87, OTK 1988/1/1, z 29 września 1997 r., K. 15/97, OTK 1987/3-4/37; z 3 września 1996 r., K 10/96, OTK 24 nr 4/1996). Jak już wspomniano, z treści powoływanych w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o Policji wynika jednoznacznie, że "szczególna pomoc w uzyskaniu mieszkania przez policjantów uzasadniona jest dążeniem do zapewnienia policjantowi możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę".
W związku z tym cel, w jakim została ona prawnie zagwarantowana, należy wiązać z wymaganiami i charakterem służby, a nie osobistymi potrzebami poszczególnych funkcjonariuszy. "Przewidziana ustawą pomoc finansowa w celu nabycia mieszkania na własność nie została ukształtowana jako prawo z tytułu pełnienie służby w charakterze policjanta. Pomoc ta jest tylko jedną z przewidzianych ustawą form pomocy policjantom w uzyskaniu mieszkania w miejscu pełnienia służby. W przeciwnym razie musiałaby być traktowana jako przywilej policjantów, budzący wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli", (tak: Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r., SK 1/00, OTK 2001/4/84; Dz. U. 2001/Nr1, poz. 507).
Prawdą jest natomiast, jak wywodzi skarżący, że organ zobligowany jest – na mocy zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej – do wydawania w analogicznych stanach faktycznych podobnych rozstrzygnięć, co stanowi także wymóg państwa praworządnego (art. 2 Konstytucji RP), gdyż odmienne zapatrywanie narażałoby obywateli na arbitralność władzy i niemożność przewidzenia jej postępowania. Z zasady równości wynika bowiem, że osoby w różnej sytuacji faktycznej powinny być traktowane różnie, a w podobnej – podobnie (zob. W. Sadurski, Równość wobec prawa, "Państwo i Prawo" 1978, nr 8-9, s. 52-56). Tak też jest to ujmowane w bogatym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (J. Oniszczuk, Równość – najpierwsza z zasad i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2004, s. 31). Równość służy zatem zagwarantowaniu równych szans poszczególnym podmiotom postępowania (zob. A. Surówka, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddział w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., I SA/Łd 128/03, "Przegląd Sejmowy" 2005, nr 2, s. 157).
Wymóg zachowania przez organy zasady równości był wielokroć akcentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1161/86, "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego" 1984, nr 2, poz. 97; wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2005 r., VI SA/Wa 1013/05, LEX nr 191378). Zasada równości nie przeważa jednak nad zasadą państwa prawnego i związania organów administracji publicznej prawem, z czego wynika, że organy te nie mogą wydawać rozstrzygnięć, które realizując zasadę równości, nie byłyby zarazem zgodne z prawem. Treść zaś prawa ustalana jest w drodze wykładni, skoro zatem interpretacja danego przepisu uległa zmianie na skutek uchwały NSA z 29 kwietnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 7/08 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 66), to stosowna do tego zmiana praktyki orzeczniczej organu nie może być uznana jako naruszająca zasadę równości, gdyż zmiana ta jest jednolita dla wszystkich adresatów normy przy orzekaniu przez organ, od jej zajścia.
W tej sytuacji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy odpuściły się opisanego powyżej naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP. Skoro bowiem wskazywane, przez autora skargi kasacyjnej, naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. a także art. 32 Konstytucji RP nie wystąpiło, to nie można podzielić poglądu, iż Sąd I instancji naruszył (niedostrzegając tych uchybień) przepisy art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.