Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2168/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 19 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1783/16 oddalił skargę M. K. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący raportem z 4 kwietnia 2013 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z prośbą o zaliczenie do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, a następnie brata, od 2 listopada 2001 r. do 16 stycznia 2006 r. oraz od 14 marca 2006 r. do 3 września 2006 r.

Rozkazem personalnym nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...], na podstawie art. 104 k.p.a., art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) oraz § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm., dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r."), odmówił przyznania skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika od 2 listopada 2001 r. do 16 stycznia 2006 r. oraz od 14 marca 2006 r. do 3 września 2006 r. 27 czerwca 2016 r. skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej zmianę i zaliczenie wnioskowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy wskazując, iż organ Policji dokonał wadliwej wykładni obowiązujących przepisów prawa.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2016 r., nr 3500 utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w związku z faktem, iż skarżący wniósł o ustalenie procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego przez zaliczenie mu do wysługi lat okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od 2 listopada 2001 r. do 16 stycznia 2006 r. oraz od 14 marca 2006 r. do 3 września 2006 r., zastosowanie w sprawie znalazły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310, dalej: "ustawa z 20 lipca 1990 r."), która w sposób wyraźny przewiduje zaliczenie określonych okresów do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy. Organ zaznaczył także, że treść art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 1990 r., który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, odsyła do pojęcia "domownika" w myśl ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r., poz. 277).

Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 2 tej ustawy i wynika z niego, że domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która m.in. stale pracuje w jego gospodarstwie. Podniósł przy tym, że przy zaliczaniu okresów stałej pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego, od którego zależą konkretne, dodatkowe uprawnienia pracownicze, nie może być jednak mowy o incydentalnych, drobnych świadczeniach domownika na rzecz rolnika, czyli pomocy, jaką w warunkach wiejskich zwyczajowo udziela się w ramach pomocy rodzinnej osobom prowadzącym gospodarstwo rolne. Sformułowania "stała praca", "staż pracy", "uprawnienia pracownicze" wskazują ponadto, że przy zaliczaniu do przedmiotowego stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Drobne czynności, nawet systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie, nie stanowią jeszcze stałej pracy w gospodarstwie rolnym.

O stałej pracy można bowiem mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była świadczona w rozmiarach rzeczywiście istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa. Zatem nie ma racjonalnych podstaw aby przy ustaleniu stażu pracowniczego uwzględniać każdą pomoc w prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Następnie podał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy z 20 lipca 1990 r. na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie, co wynika z art. 3 ust. 2 ustawy. W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3). Komendant Główny Policji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wobec braku zaświadczenia z urzędu gminy, o treści wskazanej w art. 3 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1990 r., należało oprzeć się na podstawowym dowodzie, tj. na przedstawionych przez skarżącego, a następnie uzupełnionych w wyniku czynności organu, zeznaniach świadków, zestawiając ich treść z pozostałą dokumentacją pozostającą w dyspozycji organu.

W ocenie Komendanta Głównego Policji zeznania świadków w niniejszej sprawie nie stanowią takiego dowodu, na podstawie którego można potwierdzić, że policjant w okresie objętym wnioskiem spełnił warunki do uznania go za domownika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Organ odwoławczy stwierdził, iż zeznania świadków [...] nie są wystarczającym dowodem na potwierdzenie stałej pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców, a następnie brata we wnioskowanych okresach, a tym samym na przyznanie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za te okresy. Podał, że świadkowie nie potwierdzili istotnych faktów wskazywanych przez policjanta, a nadto posiadają szczątkową wiedzę na temat zasadniczych kwestii, choćby dotyczących ilości godzin spędzanych przez niego w pracy w gospodarstwie, przy czym sam policjant twierdzi, że rano, przed szkołą było to około 1 - 2 godziny (oświadczenie z dnia 21 marca 2016 r.), bądź jednak około 40 minut (oświadczenie z dnia 24 kwietnia 2016 r.) a po południu ok. 6 - 8 godzin.

Ponadto z zeznań tych wynika, że świadkowie błędnie utożsamiają świadczoną przez skarżącego zwyczajową pomoc w gospodarstwie rolnym ze stałą pracą. Przedmiotowe zeznania nie mogą zatem stanowić podstawy do potwierdzenia stałej pracy policjanta w gospodarstwie rolnym jego rodziców, a następnie brata.

Organ zwrócił również uwagę, że poszczególne wyjaśnienia skarżącego nie są ze sobą zbieżne. W oświadczeniu z 21 marca 2016 r. stwierdził bowiem, że rano, przed szkołą pracował w gospodarstwie około 1-2 godziny, natomiast w oświadczeniu z 24 kwietnia 2016 r. wskazał już, że było to ok. 40 minut. Ponadto w oświadczeniu z 21 marca 2016 r. stwierdził, że "(...) z wykorzystaniem traktora z agregatem przedsiewnym przygotowywałem pola pod wiosenny siew zbóż i roślin okopowych", zaś z jego akt osobowych wynika, że sporządzonym 26 września 2006 r. wynika, że posiada tylko prawo jazdy kategorii B. Organ odwoławczy podkreślił, że gospodarstwo rolne świadków [...] położone było w miejscowości [...], skarżący zamieszkiwał w miejscowości [...] (około 4 km od gospodarstwa), a do szkoły ponadpodstawowej dojeżdżał do [...] (ponad 30 km od gospodarstwa). Zdaniem organu mając na uwadze dojazdy pomiędzy trzema wskazanymi miejscowościami, odległości pomiędzy szkołą, domem a przystankami PKS, czas spędzony w szkole ponadpodstawowej (5 - 6 godzin) oraz poświęcany na przygotowanie się do zajęć, uznać należy, iż dyspozycyjność oraz możliwy zakres prac wykonywanych przez skarżącego były znacznie ograniczone, a tym samym nie były niezbędne do właściwego funkcjonowania gospodarstwa rolnego.

Biorąc pod uwagę powyższe – zdaniem organu odwoławczego - brak jest podstaw do przyznania skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym objętym wnioskiem z 21 marca 2016 r.

Na powyższy rozkaz skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując stanowisko organu wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę skarżącego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła organ do prawidłowej konkluzji, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do przyznania skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców E. i Z. K. od 2 listopada 2001r. do 16 stycznia 2006 r., a następnie brata T. K. od 14 marca 2006 r. do 3 września 2006 r. Nie można bowiem uznać, że skarżący świadczył w ww. okresach "stałą pracę" w gospodarstwie rolnym w rozumieniu w art. 6 pkt 2 lit. c) ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem organu, że w świetle zeznań powołanych w sprawie świadków brak jest podstaw do uznania, aby skarżący wykonywał w gospodarstwie rolnym pracę o charakterze stałym. Podniósł, że skarżący niewątpliwie realizował określone obowiązki w gospodarstwie rolnym, jednak nie przekraczały one wymiaru doraźnej pomocy świadczonej na rzecz rodziców oraz brata - prowadzących gospodarstwo rolne. Intensyfikacja tej pomocy następowała zwłaszcza w okresie letnim w okresie prac polowych i żniw. Nie można tym samym stwierdzić, że czynności, które wykonywał skarżący były niezbędne dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego przez cały rok.

Za prawidłowe Sąd uznał także stanowisko, że zeznania świadków budzą uzasadnione wątpliwości co do ich wiarygodności. Podkreślił, że brak waloru wiarygodności odnosi się do całości zeznań świadków. Postępowanie dowodowe nie zna bowiem instytucji częściowej utraty wiarygodności przez świadka. Skoro natomiast świadkowie nie są wiarygodni co do określonych faktów, to ta okoliczność przekłada się na cały okres ujęty w ich zeznaniach.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zeznania świadków z 26 lutego 2016 r., złożone do akt sprawy wraz z raportem z 21 marca 2016 r. o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym, są niemal jednobrzmiące w swej treści i ogólnikowe, co w istocie nie pozwalało na poczynienie wiążących ustaleń w zakresie faktycznego wykonywania przez skarżącego stałej pracy w charakterze domownika. Z kolei zeznania złożone do protokołów przesłuchania świadków 27 kwietnia 2016 r. wskazują na mało konkretną, wręcz szczątkową wiedzę na temat zasadniczych kwestii w przedmiotowej sprawie. Świadkowie nie potrafili precyzyjnie wskazać kiedy widzieli skarżącego pracującego w gospodarstwie rolnym rodziców i następnie brata, ile godzin dziennie skarżący pracował w gospodarstwie, a także w jakim okresie skarżący uczęszczał do szkoły, ile czasu zajmował mu przejazd do szkoły oraz czy nauka nie kolidowała z pracą w gospodarstwie.

Jednocześnie świadkowie wskazywali, że skarżący jedynie "pomagał" w czynnościach związanych z hodowlą zwierząt oraz wykonywał prace polowe. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że świadkowie błędnie utożsamiają obserwowaną przez nich doraźną pomoc skarżącego w wykonywaniu typowych obowiązków domowych zwyczajowo wymaganych od dzieci, jako członków rodziny rolnika, ze stałą pracą w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 6 pkt 2 lit. c) ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zeznania świadków, którzy widywali skarżącego w gospodarstwie rolnym, nie mogą zatem stanowić dowodu potwierdzającego świadczenie "stałej pracy". Samo pojęcie "był widywany" wskazuje na incydentalność zdarzeń.

Sąd stwierdził także, że oświadczenia skarżącego z 21 marca 2016 r. oraz z 24 kwietnia 2016 r. nie mogły zastąpić zeznań świadków, ponieważ tylko te zeznania mogły stanowić podstawowy dowód w sprawie, równoważny pod względem mocy dowodowej ze świadectwem pracy. Natomiast wbrew temu, co twierdzi skarżący, organ Policji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do treści oświadczeń skarżącego wskazując na istotne rozbieżności. Mianowicie, w oświadczeniu z 21 marca 2016 r. skarżący stwierdził, że rano, przed szkołą pracował w gospodarstwie około 1 - 2 godziny, natomiast w oświadczeniu z dnia 24 kwietnia 2016 r. wskazał, że było to około 40 minut; z kolei w oświadczeniu z dnia 21 marca 2016 r. skarżący stwierdził, że "(...) z wykorzystaniem traktora z agregatem przedsiewnym przygotowywałem pola pod wiosenny siew zbóż i roślin okopowych", zaś w życiorysie znajdującym się w jego aktach osobowych, sporządzonym 26 września 2006 r., wyjaśnił, że posiada tylko prawo jazdy kategorii B. Ponadto w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji (akta osobowe), skarżący nie zamieścił informacji na temat pracy w gospodarstwie rolnym (ani rodziców, ani brata). Może to świadczyć o tym, że albo takiej pracy w ogóle nie wykonywał, albo udzielonej pomocy sam nie traktował jako "stałej pracy" w gospodarstwie rolnym.

Sąd zwrócił również uwagę na treść oświadczeń skarżącego odnośnie czasu pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem Sądu proste zestawienie prac jakie skarżący miał wykonywać rano i wieczorem w gospodarstwie rolnym z czasem przeznaczonym na ich wykonywanie, a także obejmującym dojazd do i ze szkoły oraz uczestnictwo w zajęciach szkolnych i dodatkowych (zajęcia muzyczne w szkolnej orkiestrze), wyklucza możliwość uznania twierdzeń skarżącego za wiarygodne, tym bardziej w świetle oświadczenia, że po zajęciach szkolnych skarżący pracował około 6-8 godzin dziennie. Oznaczałoby to, że skarżący byłby czynny zawodowo i intelektualnie co najmniej 14-16 godzin dziennie, w tym fizycznie ok. 10 godzin. Dlatego też Sąd za uzasadnione uznał stanowisko organu, że skarżący nie mógł świadczyć "stałej pracy" w gospodarstwie rolnym, zwłaszcza w podanym wyżej wymiarze, w sytuacji gdy uczęszczał do szkoły ponadpodstawowej w innej miejscowości, zaś czas przeznaczony na naukę w szkole, dojazdy oraz na odrabianie lekcji, a w końcu także na odpoczynek i regenerację, musiał w istotny sposób ograniczać możliwość angażowania się skarżącego w wykonywanie zadań na rzecz gospodarstwa rolnego.

Sąd podniósł również, że w oświadczeniu z 21 marca 2016 r. skarżący wielokrotnie stwierdzał, że "pomagał" przy różnych pracach w gospodarstwie rolnym: "wiosną moja praca w gospodarstwie zaczynała się od pomocy przy siewie (...). Pomagałem również przy czyszczeniu zboża do siewu (...). Latem pomagałem przy żniwach (...). Pomagałem również przy wykopywaniu i zrzucaniu na kupki buraków (...). W przypadku trzody chlewnej pomagałem śrutować zboże (...). Pomagałem również przy załadunku trzody chlewnej do transportu na skup żywca". Zdaniem Sądu powołanie tak różnorodnych czynności wskazuje, że skarżący podejmował je ad hoc, w ramach swoich możliwości czasowych. Jednocześnie akcentowanie, iż była to "pomoc" potwierdza, że w analizowanej sprawie nie mamy do czynienia z wykonywaniem "stałej pracy" w gospodarstwie rolnym w świetle powołanych wyżej przepisów prawa.

Ponadto Sąd wskazał, że skarżący - jak wynika z zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z [...] listopada 2015 r. - był zarejestrowany jako osoba bezrobotna w okresie od 17 stycznia 2006 r. do 13 marca 2016r., od 4 września 2006 r. do 5 marca 2007 r., od 14 lutego 2008 r. do 22 czerwca 2008 r. i pobierał zasiłek dla bezrobotnych od 22 lutego 2008 r. do 22 czerwca 2008 r. Przerwa w rejestracji od 14 marca 2006 r. do 3 września 2006 r. (który to okres skarżący również objął wnioskiem o zaliczenie do wysługi lat) była spowodowana - jak wskazał sam skarżący w oświadczeniu z 24 kwietnia 2016 r. - prawdopodobnie "niestawiennictwem w urzędzie na podpis". Już sama ta okoliczność podważa w pewnym stopniu oświadczenie skarżącego odnośnie wykonywania "stałej pracy" w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika i jego faktyczne zaangażowanie w działalność związaną z tym gospodarstwem.

Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

prawa materialnego, przez niezastosowanie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w zw. z art. 6 pkt 2 lit c) ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, wynikające z błędnego uznania, iż realizowane przez skarżącego czynności były zaledwie okazyjną pomocą w ramach czynności związanych z hodowlą zwierząt oraz prac polowych, co nastąpiło z pominięciem realnych warunków wykonywania obowiązków w prowadzonym przez rodziców, a następnie brata skarżącego gospodarstwie rolnym, mimo zaistnienia ku temu przesłanek, tj.:

stałości i regularności oraz istotności wykonywanych obowiązków w ramach pracy w charakterze domownika, zasugerowaniem się oświadczeniem skarżącego, mylnie wskazującego na swą podrzędną rolę w toku realizacji obowiązków związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, mimo wskazania w treści zgromadzonych oświadczeń i zeznań bardzo szerokiego zakresu wykonywanych czynności oraz konieczności wykonywania tych prac przez skarżącego wobec tego, iż był on jedną z dwóch w pełni sprawnych osób, spośród łącznie pięciu, zajmujących się pracą na gospodarstwie rolnym, a w konsekwencji błędnego niezakwalifikowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, okresu wykonywania przez skarżącego pracy jako domownik od 2 listopada 2001 r. do 16 stycznia 2006 r. oraz 14 marca 2006 r. do 3 września 2006 r. w gospodarstwie rolnym jego rodziców a następnie jego brata;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: “p.p.s.a.") w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w zw. z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2016 r.:

pomimo iż zaskarżony rozkaz personalny narusza art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia czy wykonywanie przez skarżącego osobiście stałej i długotrwałej pracy na gospodarstwie rolnym, należącym pierwotnie do jego rodziców, następnie do jego brata, co stanowiło konsekwencję błędnego niezakwalifikowania jej jako spełniającej kryteria pracy w charakterze domownika na tym gospodarstwie rolnym, w wyniku ustalenia hipotetycznego - ponad twierdzenia zawarte w treści zaskarżonego rozkazu personalnego - zakresu obowiązków realizowanych przez skarżącego w okresie objętym postępowaniem, tj. od listopada 2001 r. do 16 stycznia 2006 r. oraz od 14 marca 2006 r. do 3 września 2006 r., mimo braku jakiegokolwiek no to dowodu, z pominięciem indywidualnej sytuacji skarżącego oraz jego możliwości i ówczesnych potrzeb.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r.; II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1990 r. na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy.

Wedle art. 3 ust. 2 ww. ustawy jeżeli organ, o którym mowa w ust.1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie.

Treść art. 3 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne.

Analiza ww. przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienie do wystąpienia o wydanie zaświadczenia do urzędu gminy przysługuje jedynie osobie zainteresowanej jego wydaniem.

Z kolei art. 106 k.p.a. normuje zagadnienia proceduralne dotyczące wyrażania opinii lub zgody przez inny organ na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Stanowi o spoczywającym na organie obowiązku zwrócenia się o opinię, zgodę lub wyrażenie stanowiska, w sytuacji gdy obowiązek taki wynika z przepisu prawa materialnego. Unormowanie to nie tworzy samoistnej podstawy do współdziałania z innym organem przy załatwianiu konkretnej sprawy.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ wezwaniem z 11 kwietnia 2016 r. zwrócił się do skarżącego o nadesłanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1990 r. Jednocześnie organ Policji pouczył skarżącego, że w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z 20 lipca 1990 r., okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne, o czym stanowi art. 3 ust. 3 ww. ustawy. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący nadesłał pismo z Urzędu Miasta i Gminy w [...] z [...] kwietnia 2016 r. informujące, iż urząd nie jest w posiadaniu dokumentów, które potwierdziłyby pracę skarżącego w gospodarstwie rolnym.

Biorąc powyższy pod uwagę, stwierdzić należy, że organ nie naruszył ww. przepisów. Z ich treści nie wynika bowiem, że to organ winien wystąpić o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1990 r., jak również, że w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w ust. 2 art. 3 tej ustawy, ma prawo zakwestionować jego niewydanie. Treść art. 3 ust. 1 ww. ustawy uprawniała bowiem jedynie skarżącego, jako zainteresowanego jego wystawieniem, do zwrócenia się z wnioskiem o jego wydanie przez organ gminy i tylko skarżącemu przysługiwało uprawnienie do zakwestionowania odmowy jego wydania.

Tym samym, skoro skarżący przedstawił pismo Urzędu Miasta i Gminy w [...]ie z 18 kwietnia 2016 r., informujące o niedysponowaniu przez organ odpowiednimi dokumentami do wydania zaświadczenia, i jednocześnie go nie zakwestionował, organ był zobowiązany je ocenić, co też uczynił. Uznał, że w sprawie zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 3 ust. 2 ww. ustawy, i tym samym przyjął, że okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne.

Podniesione w tym zarzucie w dalszej kolejności naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., w zakresie zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, również nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że skarżący w petitum skargi kasacyjnej, oprócz naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. nie zarzucił naruszenia art. 80 k.p.a., co było niezbędne do prawidłowego zakwestionowania dokonanej oceny zebranego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zatem oceną materiału dowodowego dokonaną przez organ i zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Podkreślenia wymaga, że realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Powinna ona bowiem przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, jak również wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2018 r., I OSK 256/17).

W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wskazywano, że dla ustalenia, czy w danej sprawie osoba bliska faktycznie wykonywała pracę stałą w gospodarstwie rolnym, organ powinien przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie, ustalić, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób faktycznie świadczyło w nim pomoc na rzecz rolnika oraz jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał wnioskodawca (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r., I OSK 1824/14).

W przedmiotowej sprawie organ niewątpliwie podjął działania mające na celu dokonanie powyższych ustaleń. Zebrał bowiem materiał dowodowy, z którego wynika, że we wnioskowanym okresie gospodarstwo rolne rodziców skarżącego, a następnie jego brata, liczyło łącznie 18,49 ha (własność - 7,17 ha i dzierżawa 11,32 ha), zaś od 1 września 2005 r. - 7,92 ha (własność - 7,17 ha i dzierżawa 0,75 ha). Część z ww. powierzchni stanowiły łąki. Gospodarstwo rolne położone było w miejscowości [...] (gmina [...]), natomiast skarżący w wymienionych okresach był zameldowany razem z rodzicami w miejscowości [...], w odległości około 4 km od miejsca położenia gospodarstwa rolnego. Ustalił również, że w gospodarstwie rolnym rodziców uprawiono rośliny, tj. rzepak, żyto, pszenicę ozimą, jęczmień, ziemniaki (około 1 ha), buraki cukrowe (około 1 ha) i trawę (około 1,5 ha), zaś na pozostałym obszarze wymienione zboża na przemian z płodozmianem.

W gospodarstwie prowadzona była nadto hodowla trzody chlewnej (około 100 sztuk) i jałowizny (ok. 7 sztuk). W gospodarstwie rolnym brata skarżącego hodowano trzodę chlewną (około 45 sztuk) oraz uprawiano rośliny, tj. ziemniaki (około 0,5 ha), pozostała część obsiewana była zbożem (jęczmieniem, pszenicą ozimą, pszenżytem ozimym). Organ wziął także pod uwagę, że skarżący w latach 2001 - 2005 uczęszczał do Technikum Mechanicznego w Zespole Szkół Technicznych w [...] (egzamin dojrzałości zdał 28 kwietnia 2005 r.).

Ustalając kiedy i jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał skarżący organ dokonał analizy oświadczeń skarżącego, jak również - jak już powyżej wskazano - zwrócił się do skarżącego o nadesłanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1990 r., pouczając jednocześnie, że w przypadku zaistnienia okoliczności o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z 20 lipca 1990 r., okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Z uwagi na zaistnienie okoliczności o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z 20 lipca 1990 r. wziął pod uwagę zeznania wskazanych przez skarżącego świadków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ podjął również inicjatywę dowodową, o której mowa w art. 7 i art. 77 k.p.a. i uznając, że przedstawione zeznania świadków z 26 lutego 2016 r. są zbyt ogólnikowe i lakoniczne, dokonał ponownego przesłuchania wskazanych świadków 27 kwietnia 2016 r.

Mając powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organy powzięły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zebrały bowiem i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Ustosunkowały się także do wszelkich okoliczności wskazanych przez skarżącego. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji nie została natomiast w skardze kasacyjnej skutecznie podważona.

Podkreślić należy, że w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że obowiązek gromadzenia i poszukiwania dowodów, spoczywających na organach administracji nie może być uznany za nieograniczony. Nie sposób żądać, aby organy poszukiwały dowodów w nieskończoność, albo podejmowały szczególne dochodzenie w celu wykrycia dowodów, o których istnieniu nic nie wiadomo, albo których odnalezienie jest wyjątkowo mało prawdopodobne z uwagi na upływ czasu (zob. Przybysz Piotr Marek, Komentarz aktualizowany do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, 2019). W skardze kasacyjnej skarżący nie wskazuje natomiast dowodów, które mogłyby być wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie i które mogłyby potwierdzić wykonywanie przez niego stałej pracy w gospodarstwie rolnym we wskazanym okresie.

W konsekwencji powyższego, skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie doszukał się ww. uchybień przepisów prawa procesowego, to nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonego w niniejszej sprawie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Za bezzasadny należy uznać także zarzut naruszenia prawa materialnego.

Naruszenia prawa materialnego skarżący upatruje przez niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 1990 r. w zw. z art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu rolników.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 1990 r. ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem.

Wedle natomiast art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku rozumie się osobę bliską rolnikowi, która a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

Brzmienie powyższych przepisów nie pozwala na przyjęcie, że przepisy te pozostają ze sobą w jakimkolwiek związku. Przepis art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników zawiera bowiem definicję domownika w rozumieniu tej ustawy, wskazując w lit. c jedną z przesłanek, którą należy spełnić aby być za niego uznanym. Natomiast art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 1990 r. w swej treści nie odwołuje się do tej definicji. Tym samym uznać należy, że błędnie skarżący powiązał powyższe przepisy w zarzucie naruszenia prawa materialnego.

Jednocześnie zauważyć trzeba, że art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 1990 r. odnosi się jedynie do wliczenia w staż pracy tych okresów pracy w gospodarstwie rolnym, które przypadały przed 1 stycznia 1983 r.

Przedmiotowy wniosek skarżącego dotyczył natomiast zaliczenia do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od 2 listopada 2002 r. do 16 stycznia 2006 r., oraz od 14 marca 2006 r. do 3 września 2006 r., tj. innego okresu niż ten, o którym stanowi art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 1990 r. W związku z tym brak było podstaw do zastosowania ww. przepisu w niniejszej sprawie.

W tym miejscu wskazać należy, że możliwość zaliczenia okresu pracy na gospodarstwie rolnym, o którym mowa we wniosku skarżącego wynika z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. Przepis ten stanowi bowiem, że ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Podnieść także należy, że art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. w swej treści odnosi się do definicji domownika zawartej w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników, która została zawarta w art. 6 pkt 2 lit. a-c tej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet w przypadku uznania, że skarżący mylnie wskazał art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 1990 r. w zw. z art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu rolników zamiast art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. w zw. z art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu rolników, to i tak zarzut ten nie mógłby stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący wskazał, że Sąd pierwszej instancji "błędnie niezakwalifikował" do stażu pracy wykonywanej przez niego pracy jako domownika w gospodarstwie rolnym rodziców, a następstwie brata, pomimo, iż w należyty sposób wykazał on swoją stałą, regularną i istotną rolę w funkcjonowaniu gospodarstwa rolnego.

Zaznaczyć przy tym należy, że skarżący w skardze kasacyjnej, nie podniósł zarzutu błędnej wykładni pojęcia domownika, o którym mowa w art. 6 pkt 2 lit. c) ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny przyjął taką jego definicję, jaką przedstawił Sąd pierwszej instancji.

W przedmiotowej sprawie ocena materiału dowodowego dokonana przez organy, a zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, jak już wskazano powyżej, nie została skutecznie podważona. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami dokonanymi w zaskarżonym wyroku.

Wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji uznał:

1. - że zeznania wskazanych przez skarżącego świadków z 26 lutego 2016 r., złożone do akt sprawy wraz z raportem z 21 marca 2016 r. o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym, są niemal jednobrzmiące w swej treści i ogólnikowe, i nie pozwalają na poczynienie wiążących ustaleń w zakresie faktycznego wykonywania przez skarżącego stałej pracy w charakterze domownika. Jak również, że zeznania złożone do protokołów przesłuchania świadków 27 kwietnia 2016 r. wskazują na mało konkretną, wręcz szczątkową wiedzę na temat zasadniczych kwestii w przedmiotowej sprawie, bowiem świadkowie nie potrafili precyzyjnie wskazać kiedy widzieli skarżącego pracującego w gospodarstwie rolnym, ile godzin dziennie pracował w gospodarstwie, a także w jakim okresie skarżący uczęszczał do szkoły, ile czasu zajmował mu przejazd do szkoły oraz czy nauka nie kolidowała z pracą w gospodarstwie, przy jednoczesnym wskazaniu, że skarżący jedynie "pomagał" w czynnościach związanych z hodowlą zwierząt oraz wykonywał prace polowe. Powyższe wskazuje, że świadkowie błędnie utożsamiają obserwowaną przez nich pomoc skarżącego w wykonywaniu obowiązków domowych zwyczajowo wymaganych od dzieci, jako członków rodziny rolnika ze stałą pracą w gospodarstwie rolnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zeznania świadków, którzy widywali skarżącego w gospodarstwie rolnym, nie mogą stanowić dowodu potwierdzającego świadczenia "stałej pracy". Samo bowiem pojęcie "był widywany" wskazuje na incydentalność zdarzeń;
2. - za niewiarygodne twierdzenia skarżącego zawarte w jego oświadczeniach, który 21 marca 2016 r. wskazał, że jego praca obejmowała czas przed zajęciami szkolnymi około 1 - 2 godziny i po zajęciach około 6 - 8 godzin, poza tym obejmowała weekendy, święta, ferie oraz wakacje w wymiarze 10 - 12 godzin dziennie, natomiast w oświadczeniu z 24 kwietnia 2016 r. odnosząc się do ilości czasu przeznaczanego na pracę w gospodarstwie rolnym w czasie tygodnia szkolnego skarżący stwierdził, że prace te trwały ok. 40 minut rano, zaś po południu od około godziny 16 - 16.30 do godziny 22.00. Po tym czasie, jak wskazał skarżący, wracał do domu, odrabiał lekcje i kładł się spać. Sąd stwierdził, że ww. twierdzenie, zestawione z faktem uczęszczania do szkoły ponadpodstawowej, wymyka się logice i doświadczeniu życiowemu. Proste zestawienie prac jakie skarżący miał wykonywać rano i wieczorem w gospodarstwie rolnym z czasem przeznaczonym na ich wykonywanie, a także obejmującym dojazd do i ze szkoły oraz uczestnictwo w zajęciach szkolnych i dodatkowych (zajęcia muzyczne w szkolnej orkiestrze), wyklucza możliwość uznania twierdzeń skarżącego za wiarygodne, tym bardziej w świetle oświadczenia, że po zajęciach szkolnych skarżący pracował około 6 - 8 godzin dziennie. Oznaczałoby to, że skarżący byłby czynny zawodowo i intelektualnie co najmniej 14 - 16 godzin dziennie, w tym fizycznie około 10 godzin. Wskazując na powyższe, Sąd uznał, że skarżący nie mógł świadczyć "stałej pracy" w gospodarstwie rolnym, zwłaszcza w podanym wyżej wymiarze, w sytuacji gdy uczęszczał do szkoły ponadpodstawowej w innej miejscowości, zaś czas przeznaczony na naukę w szkole, dojazdy oraz na odrabianie lekcji, a w końcu także na odpoczynek i regenerację, musiał w istotny sposób ograniczać możliwość angażowania się skarżącego w wykonywanie zadań na rzecz gospodarstwa rolnego.

Tym samym skoro Sąd pierwszej instancji, po analizie zeznań świadków stwierdził, że nie pozwalały one na przyjęcie, że praca wykonywana przez skarżącego była faktycznie niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego, jak również, że w ocenie Sądu oświadczenia skarżącego w zakresie wykonywanej przez niego pracy w gospodarstwie rolnym są niewiarygodne (przy braku innych dowodów w sprawie potwierdzających wykonywanie przez skarżącego stałą pracę w gospodarstwie rolnym), brak było podstaw do uznania, że skarżący wykonywał pracę stałą w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 6 pkt 2 lit. c) ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a tym samym, że przysługuje mu prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 1990 r.

Dlatego też, wbrew stanowisku skarżącego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. w zw. z art. 6 pkt 2 lit. c) ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Biorąc powyższe pod uwagę, za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.