Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 13 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę J.N. (dalej: skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: Dyrektor lub organ) w przedmiocie braku złożenia propozycji służby.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 1948). Ustawa ta w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w art. 165 i n. Z przepisów tej ustawy wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej – art. 169 ust. 4, przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną.
Ustawa pozostawiła organowi możliwość przedstawienia funkcjonariuszom nowych warunków służby, nowych warunków zatrudnienia jak też nieprzedstawienia warunków służby czy też zatrudnienia (art. 165 ust. 7 w zw. z art 170 ust. 1 pkt 1).
Sąd I instancji uznał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, organ nie miał obowiązku przedstawienia propozycji służby. Z bezczynnością organu mamy do czynienia jedynie w sytuacji, gdy organ wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi nie podejmuje decyzji, postanowienia czy innej czynności, do których podjęcia zobowiązują go przepisy prawa.
Sąd I instancji podkreślił, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy istniał prawny obowiązek ukształtowania sytuacji prawnej określonego podmiotu, w formach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Jeżeli sytuacja prawna danego podmiotu została ukształtowana bezpośrednio w przepisach prawa, skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Z przepisów prawa materialnego może zatem wynikać, że brak działania organów administracji publicznej w określonym terminie wywołuje wskazane w ich treści skutki, kształtując odpowiednio sytuację prawną jednostki. W takim układzie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, albowiem organ w ogóle nie miał prawnego obowiązku działania w celu określenia/ustalania praw i obowiązków publicznoprawnych jednostki – B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, 2015r., s. 118.
Dalej Sąd podał, że z treści art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 P.w. K.A.S. wynika jednoznacznie, że decyzyjna forma kształtowania sytuacji prawnej funkcjonariusza celnego została pozostawiona wyłącznie dla przedstawienia mu do dnia 31 maja 2017 roku pisemnej propozycji nowych warunków służby. Możliwość orzekania w sprawie wyłączają również przepisy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest niewątpliwie decyzja, o której mowa w wymienionych powyżej przepisach.
Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.
Z powyższych względów Sąd I instancji przyjął, że przedmiot skargi nie mieści się w ramach bezczynności organów administracji publicznej, która podlega kontroli sądowej (art. 3 § 2 pkt 8, pkt 9 P.p.s.a.). Dlatego też skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że sprawa ze skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie polegającą na nierozpoznaniu sprawy w przedmiocie braku złożenia służby nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
2) art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej k.p.c.), poprzez przyjęcie, że organ w dacie wydawania postanowienia nie był zobowiązany do załatwienia sprawy o przedstawienie propozycji służby w drodze decyzji, skoro Sąd Rejonowy w Przemyślu postanowieniem z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt IV P 113/17, następnie utrzymanym w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego w Przemyślu z dnia 22 grudnia 2017 r., sygn. akt III Pz 17/17, przekazał sprawę do właściwego organu administracji.
Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
1) art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez przyjęcie, że ustawodawca sformułowaniem "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (...)" oraz "Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby", nie nałożył na organ obowiązku złożenia funkcjonariuszowi, w określonym terminie, pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby lub zatrudnienia.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej był zobowiązany do przedstawienia skarżącej kasacyjnie propozycji służby i czy dopuszczalna jest skarga w sytuacji nieprzedstawienia takiej propozycji.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 P.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna).
Co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 P.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach.
Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby.
Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 p.w.KAS).
W tym miejscu, z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, wyjaśnić należy jaki jest charakter propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę, będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której potwierdzono, że "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję."
Przyjąć zatem należy, że skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Nieprzedstawienie owej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę.
W konsekwencji uznać należy, że odrzucając skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie złożenia propozycji służby, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł zgodnie z prawem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.