Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 5 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt IV SAB/Po 50/17) oddalił skargę A. S. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 22 maja 2017 r. A. S. oraz R. K. zwrócili się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. o udzielenie informacji publicznej:
- 1. Ile zostało odnotowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych (NOP) w Państwa urzędzie oraz w całej Polsce dotyczących szczepień przeciwko: gruźlicy, WZW typu B, błonicy, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenzae typu b, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu, tężcowi oraz przeciw inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniale?
- 2. Jaki charakter miały odnotowane niepożądane odczyny poszczepienne? (proszę o odpowiedź z podziałem na ilość i rodzaje)?
- 3. Czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne?
- 4. Z jakiej statystyki wynikają dane, którymi Państwo dysponują?
- 5. Od którego roku dane te są gromadzone?
- 6. Czy w innych krajach Unii Europejskiej szczepienia, do których Państwo wzywacie mają charakter obowiązkowy?
- 7. Czy w związku z przystąpieniem Polski do UE w roku 2004 i obowiązującą w ramach UE zasadą swobody przepływu osób odnotowaliście Państwo epidemie chorób, co do których w krajach UE szczepienia są dobrowolne?
- 8. Czy wystosowując pismo przymuszające do szczepienia jesteście Państwo świadomi ilości powikłań poszczepiennych nieodnotowanych, a który to problem z odnotowywaniem zauważa art. Andrzej Zieliński (strona as.pzh.gov.pl), art. Jacek Wysocki, dr Hanna Czajka (Neurologia i Neurochirurgia Polska 2004; 38, 1 (supl. 1): S 17 – S 24) oraz dr Paweł Grzesiowski (wywiad z dnia 5 grudnia 2016 r., telewizja WP, program Tu i teraz)?
- 9. Czy jest Państwu znane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii obowiązku szczepień wskazujące, że przymus stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – orzeczenie aster v. Słowacja wyrok z dnia 5 lipca 1999 r., niepublikowany, tak też orzeczenie Salyetti vs Włochy z 2002 r., 42197/98.
- 10. Czy jest Państwu wiadomo, czy w związku z działalnością Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., została już skierowana skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka?
Pismem z 30 maja 2017 r. organ poinformował A. S., że:
- 1) w roku 2016 odnotowano 2 przypadki niepożądanych odczynów poszczepiennych,
- 2) odnotowane odczyny poszczepienne miały charakter łagodny po szczepionce [...],
- 3) nie odnotowano przypadków śmiertelnych,
- 4) dane wykazane w punktach 1 do 3 wynikają z corocznych sprawozdań przekazywanych do jednostek nadrzędnych,
- 5) dane w przedmiotowym zakresie nanoszone są na sprawozdania zgodnie z wytycznymi obowiązującymi od dnia wejścia ustawy o dostępie do informacji publicznej,
- 6) tutejszy organ sanitarny w przedmiocie obowiązku poddawania szczepieniu odsyła do strony internetowej, ponieważ w zależności od sytuacji epidemiologicznej jest ustalany Program Szczepień Ochronnych na dany rok w każdym kraju,
- 7) nie odnotowano na terenie działania tut. organu sanitarnego przypadków epidemii chorób, którego źródłem mógłby być swobodny przepływ osób na terenie UE,
- 8) państwowa inspekcja sanitarna przypominając o obowiązku poddania dzieci szczepieniom zgodnie z corocznym kalendarzem szczepień ochronnych wykonuje powyższe czynności na podstawie Ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 849),
- 9) organy państwowej inspekcji sanitarnej zobowiązane są stosować przepisy bliżej określone w punkcie 8,
- 10) tutejszy organ nie posiada informacji w przedmiocie skargi złożonej na Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. A. S. wniosła skargę na bezczynność organu.
W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że udostępnił żądane informacje w ustawowym terminie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał na wstępie analizy pojęcia "bezczynności", uznając następnie, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W ocenie jednak Sądu o ile dane, o które wystąpiła skarżąca "w pytaniu 1 – 5, 7 oraz 10 stanowią informacje publiczną", czego nie kwestionuje organ, to jednakże pytania zawarte w pkt 8 i 9 nie dotyczą informacji publicznej. Za informację publiczną nie można uznać kwestii dotyczącej regulacji prawnych pozostałych krajach Unii Europejskiej (pytanie nr 6). W zakresie, w którym "wniosek w pkt 1 – 6, 7 i 10 dotyczy informacji publicznej" Sąd uznał, że organ w terminie 14 dni od otrzymania wniosku udzielił żądanej informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej P.p.s.a.) skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącemu informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącego, podczas gdy organ administracji publicznej co do pytania nr 6 odesłał skarżącego do ogólnodostępnych stron internetowych, które nie stanowią Biuletynu informacji Publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono w odniesieniu do pytania 6, że organ odesłał skarżącą do strony internetowej, gdy tymczasem nie może ono stanowić udzielenia informacji w myśl przepisów ustawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że pomimo oznaczenia zakresu zaskarżenia jako całości wyroku postawiony w skardze kasacyjnej zarzut ogranicza się jedynie do pytania nr 6 przedstawionego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tylko zatem w zakresie tego pytania i ustalenia, czy organ był zobowiązany do udzielenia na nie odpowiedzi została przeprowadzona kontrola kasacyjna skarżonego wyroku. Pozostałe pytania przedstawione we wniosku jako niezaskarżone nie były przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie.
Analizując z kolei powyższą kwestię, stwierdzić trzeba, że w ocenie Sądu pierwszej instancji pytanie "Czy w innych krajach Unii Europejskiej szczepienia, do których Państwo wzywacie mają charakter obowiązkowy?" nie jest informacją publiczną, a więc organ nie jest zobowiązany do udostępnienia takiej informacji. I choć uzasadnienie skarżonego wyroku pozostaje wewnętrznie sprzeczne, bowiem z jednej strony Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdza, że pytanie nr 6 nie jest informacją publiczną, by w następnym zdaniu uznać, że wniosek "w pkt 1 – 6 (...) dotyczy informacji publicznej", to jednak ostatnie stwierdzenie należało uznać za oczywistą omyłkę pisarską odnośnie numeracji pytań, przyjmując ostatecznie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał analizowanego pytania za informację publiczną. Oceniając z kolei tę kwestię, stwierdzić trzeba, że w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art.
6. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ww. ustawy odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosić się musi w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843), mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 ww. ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydujące znaczenie ma zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dla zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej konieczne jest, aby dotyczyła spraw publicznych – działalności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem. W przypadku wniosku będącego przedmiotem niniejszej sprawy muszą to być zadania publiczne przewidziane przepisami dotyczącymi samorządu gminnego i powiatowego, a także zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Powyższe zadania realizowane są ze środków publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 241/17, 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1449/16, 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2559/15 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazując na powyższe, uznać trzeba, że skoro żądanie udzielenia informacji sformułowane w punkcie 6 wniosku dotyczy udostępnienie informacji o obowiązkach stosowania szczepień w innym państwie, a więc są pytaniami o regulacje prawne obowiązujące w innych państwach Unii Europejskiej, to nie są to informacje o sprawach publicznych powierzonych do realizacji organowi, od którego żąda się udzielenia informacji. Trafnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że nie jest to informacja publiczna, której udostępnienia może domagać się skarżący. W konsekwencji tego niezasadny okazał się być podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem skarżący nie mógł domagać się w tym zakresie działania organu, a te podjęte jak podanie adresu internetowego miały charakter jedynie informacyjny, a nie obowiązku prawnego.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.