Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 274/14 oddalił skargę J. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
[...] Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] przyjął J. S. do służby w Policji i mianował go policjantem w służbie przygotowawczej na stanowisku kursanta.
Raportem z dnia 4 listopada 2013 r. J. S. wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 5 listopada 2013 r.
Rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.), [...] Komendant Wojewódzki Policji z [...] zwolnił J. S. ze służby w Policji z dniem 5 listopada 2013 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. oświadczył, że cofa swoje wystąpienie ze służby i chciałby nadal pozostać w Policji. Dodał, że swój raport złożył zbyt pochopnie, pod wpływem rozmowy kadrowej przeprowadzonej z przełożonym służbowym, który nakłonił go do wystąpienia z podaniem o rozwiązanie stosunku służbowego.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie daty zwolnienia J. S. ze służby w Policji i ustalił datę rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na dzień 31 grudnia 2013 r., a w pozostałej części powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że złożenie przez policjanta prośby o zwolnienie ze służby obliguje właściwy organ do rozwiązania z tym funkcjonariuszem stosunku służbowego, na co wskazuje użyty w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji zwrot "zwalnia się". W sprawie bezspornym jest, że w dniu 4 listopada 2013 r. J. S. złożył pisemne wystąpienie ze służby w Policji z dniem 5 listopada 2013 r. Takie wystąpienie zrodziło po stronie właściwego przełożonego obowiązek rozwiązania z policjantem stosunku służbowego. Oświadczenie woli J. S. zostało przyjęte przez organ I instancji i do czasu dotarcia do adresata oświadczenie to nie zostało skutecznie odwołane przez policjanta.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Natomiast odwołanie tego oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. J. S. świadomie zdecydował się na wystąpienie z szeregów Policji i nie był w błędzie co do treści podjętej czynności prawnej. Ponadto nie podjął on kroków zmierzających do skutecznego wycofania wniosku z dnia 4 listopada 2013 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby. W sytuacji gdy wniosek policjanta o zwolnienie ze służby został sformułowany w sposób kategoryczny i nie był obarczony wadami oświadczenia woli wskazanymi w k.c. oraz nie został w sposób skuteczny cofnięty, to organ zobowiązany był wydać decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji.
Do kompetencji organu nie należało natomiast badanie motywów działania i ewentualnych przyszłych zamiarów wnioskodawcy. Jeżeli Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2013 r. uwzględnił prośbę J. S. i zwolnił go ze służby w Policji z dniem 5 listopada 2013 r., to organowi nie można zarzucić niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. W sprawie niezbędna była jedynie zmiana terminu rozwiązania z policjantem stosunku służbowego. Rozkazowi personalnemu organu I instancji ani nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 k.p.a., ani też decyzja ta nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Zgodnie zaś z art. 110 k.p.a. decyzja wywołuje określone w niej skutki prawne dopiero od dnia doręczenia lub ogłoszenia stronie. Należało zatem na nowo określić datę zwolnienia J. S. ze służby w Policji, przyjmując, że rozwiązanie stosunku służbowego nastąpi z dniem 31 grudnia 2013 r.
Powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. J. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji poprzez nieuprawnione przyjęcie, że pisemne wystąpienie ze służby w Policji nie może być cofnięte przez policjanta do wydania ostatecznej decyzji w sprawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 270 z e zm. – dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę J. S. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby organ zobowiązany jest do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie "policjanta zwalnia się", organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia.
Organ administracji ma jedynie swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku. Powołany przepis nie nakłada na organ obowiązku badania motywów wystąpienia policjanta z wnioskiem o zwolnienie. Powody złożenia przez skarżącego raportu o zwolnienie go ze służby nie miały zatem żadnego znaczenia w postępowaniu wywołanym jego wnioskiem. Istotnym, a zarazem faktem bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest to, że skarżący w dniu 4 listopada 2013 r. wystąpił z żądaniem zwolnienia go ze służby z dniem 5 listopada 2013 r. Złożenie takiego raportu spowodowało, że organ zobowiązany był do wydania w terminie do 3 miesięcy decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji. Organ zwalniający policjanta ze służby dochował ustawowego terminu zwolnienia, ponieważ data rozwiązania stosunku służbowego określona w decyzji mieściła się w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby.
Uzasadnieniem normy zawartej w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest z jednej strony ochrona policjanta przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w Policji (art. 28 ust. 1 ustawy Policji), z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby policjant przez jakiś czas wykonywał jeszcze swoje obowiązki służbowe. Funkcja tego przepisu będzie zatem spełniona, jeżeli przyjmie się, że chodzi w nim o termin zwolnienia określony w decyzji organu I instancji, co zapewnia ochronę zarówno prawa policjanta, jak i potrzeb służby.
Zdaniem WSA w Warszawie, organ trafnie wskazał, że do oświadczenia woli policjanta o wystąpieniu ze służby stosuje się przepisy k.c. dotyczące składania oświadczeń woli oraz wad oświadczeń woli. Tym samym z uwagi na treść art. 61 k.c. przyjąć należy, że odwołanie oświadczenia jest skuteczne tylko wtedy, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. Później oświadczenie woli może być skutecznie odwołane tylko za zgodą adresata. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżący nie złożył skutecznego oświadczenia, którym mógłby odwołać swoje wcześniejsze, pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji. Oświadczenie o cofnięciu wystąpienia ze służby J. S. zawarł bowiem dopiero w odwołaniu od rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2013 r. Przewidziane w k.c. ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone.
Złożenie takiego oświadczenia wywołuje bowiem skutki prawne także w sferze interesów tego podmiotu. W razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym druga strona zmuszona jest często do znalezienia innej osoby w miejsce zwalnianego funkcjonariusza. Stosunek służbowy policjanta jest stosunkiem dwustronnym. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w formie i w terminie przewidzianym w ustawie. Organ, który jest stroną tego stosunku, nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Trzeba zatem zapewnić temu organowi możliwość znalezienia następcy funkcjonariusza, który zgłosił wystąpienie ze służby. Poszukiwania takie niewątpliwie wymagają czasu. Gdyby zaś przyjąć, że funkcjonariusz może bez żadnych ograniczeń cofnąć zgłoszenie o wystąpieniu ze służby aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, oznaczałoby to, że to zwolniony policjant decydowałby o tym, kiedy organ może podjąć czynności związane z przyjęciem nowego funkcjonariusza do służby.
Tak więc policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym w ustawie terminie decyzję w tym przedmiocie. W niniejszej sprawie skarżący sam zainicjował postępowanie w sprawie zwolnienia go ze służby. Skarżący jako funkcjonariusz Policji winien być świadomy skutków swoich czynności i składanych oświadczeń. W związku z powyższym uznać należało, że zarzuty wskazane przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego i skargowego nie zasługują na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wniósł J. S., reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżając wyrok w całości, wniósł o uchylenie tego orzeczenia oraz uchylenie decyzji organów Policji obu instancji. Jednocześnie wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi J. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że policjant nie może cofnąć pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby w Policji aż do wydania ostatecznej decyzji w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest prowadzone wyłącznie na wniosek policjanta. Jeżeli na datę orzekania w dowolnej instancji nie ma aktualnego wniosku o wystąpienie ze służby, to decyzję zwolnieniową należy uznać za wydaną z naruszeniem art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. W niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych jednoznacznie wskazano na możliwość wycofania się z oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby do chwili wydania ostatecznej decyzji w sprawie personalnej, w tym do wydania decyzji opartej na art. 138 k.p.a. Raport policjanta o zwolnienie ze służby może zostać przez niego odwołany także po wydaniu pierwszoinstancyjnego rozkazu, w toku postępowania odwoławczego, w tym również w samym odwołaniu od rozkazu zwalniającego ze służby (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1582/05).
Żaden z przepisów prawa nie zabrania cofnięcia takiego żądania. Dlatego wbrew ocenie Sądu I instancji policjant uprawniony był cofnąć swe wystąpienie. Złożenie oświadczenia cofającego podanie o zwolnienie ze służby oznacza bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zwolnienia ze służby i powinno skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zatem decyzja utrzymująca w mocy decyzję o zwolnieniu ze służby została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego, co winno prowadzić do uchylenia takiego rozkazu personalnego.
Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że Sąd I instancji błędnie wywiódł, że stosunek zatrudnienia funkcjonariusza Policji ma charakter "dwustronny". Tymczasem nie jest to stosunek pracy ale stosunek prawa administracyjnego materialnego. Opiera się on na władczym jednostronnym akcie, decyzji w sprawie mianowania na funkcjonariusza. Decyzja ta – podobnie jak decyzja o zwolnieniu – wydawana jest w postępowaniu jurysdykcyjnym i przy ocenie wniosku o jej wydanie nie można pomijać woli strony, która winna być aktualna aż do czasu orzekania w ostatniej instancji, tj. do wydania decyzji ostatecznej. WSA w Warszawie zupełnie zapomniał o tym walorze aktów konstruujących stosunek służbowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Komendanta Głównego Policji w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza Policji pisemnego, niedotkniętego wadami wystąpienia ze służby, niemożliwe jest zastosowanie art. 105 k.p.a. i umorzenie postępowania na wniosek strony. Wystąpienie przez policjanta z omawianym żądaniem obliguje organ do zwolnienia funkcjonariusza, niezależnie od przyczyn złożenia takiego oświadczenia. Ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innej osobie wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie, lecz także podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone. W przypadku oświadczenia wywołującego skutki materialnoprawne, o charakterze obligatoryjnym, bez jego skutecznego zakwestionowania, umorzenie postępowania tylko z tego powodu, że strona o to wnosi, byłoby działaniem sprzecznym z prawem jak i z interesem społecznym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, które przesłanki zostały określone w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonego zarzutu kasacyjnego.
Skarżący kasacyjnie wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyłącznie naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, nie precyzując przy tym formy złamania kwestionowanego przepisu. Oznacza to, że zarzut ten nie został prawidłowo skonstruowany. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu prawa. Oczywistym zatem jest, że strona wnosząca skargę kasacyjną powinna jednoznacznie wskazać, czy jej zdaniem Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowanie prawa, ewentualnie czy miał on złamać prawo materialne w obu tych postaciach. Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien domyślać się intencji strony oraz samodzielnie domniemywać, jaką konkretnie formę złamania prawa zamierzała ona wytknąć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Niezależnie od wskazanych mankamentów rozpoznawana skarga kasacyjna i tak nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż jedyny sformułowany w niej zarzut pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.
Powołany art. 41 ust. 3 ustawy o Policji stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Sąd I instancji prawidłowo ocenił istotę przedmiotowego wystąpienia, trafnie przyjmując, że prośba policjanta o zwolnienie go ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego żądania dotyczącego uruchomienia procedury zwolnieniowej. Takie wystąpienie policjanta zawiera nie tylko żądanie wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, ale wywołuje także skutki w zakresie prawa materialnego. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza, łączący się z dobrowolnym a nie przymusowym charakterem służby. Jest to więc czynność o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne i procesowe.
Policjant żądając rozwiązania z nim stosunku służbowego, składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Ustawa o Policji nie reguluje zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych. Mamy tu niewątpliwie do czynienia z luką w prawie. W takich przypadkach jedną z dopuszczalnych form wykładni jest analogia "z prawa" (analogia iuris). Przy interpretacji przepisów prawa administracyjnego dopuszcza się wówczas możliwość korzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby także do omawianych oświadczeń policjantów nie stosować przepisów art. 61 k.c. Takie stanowisko wyraził między innymi A. Zieliński w glosie do wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Lu 71/00, OSP 2002, nr 4, poz. 51, s. 196. Tak też orzekł NSA między innymi w wyrokach: z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt OSK 189/04 (niepubl.); z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 46/05 (niepubl.); z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 597/07 (LEX nr 447316); z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1816/07 (LEX nr 536816); z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 425/08 (LEX nr 520750).
Podobne stanowisko wynika również z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11 (ONSAiWSA 2012/2/20, OSP 2012/6/58, LEX nr 1103552). Uchwała ta dotyczyła wprawdzie interpretacji art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ale powołany przepis ma niemal identyczną treść jak analizowany art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Różnica tych regulacji sprowadza się jedynie do innego terminu zwolnienia funkcjonariusza ze służby We wskazanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, że: "Pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.)".
Zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jako doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą.
W rozpoznawanej sprawie prośba J. S. o zwolnienie go ze służby adresowana była do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...]. Adresat wystąpienia zapoznał się z żądaniem policjanta najpóźniej w dniu dnia 5 listopada 2013 r., podejmując tego samego dnia decyzję o zwolnieniu J. S. ze służby. Policjant dopiero w odwołaniu od rozkazu personalnego organu I instancji, złożył oświadczenie o cofnięciu swego wystąpienia ze służby. Taka czynność procesowa nie mogła jednak odnieść już zamierzonego przez skarżącego skutku. [...] Komendant Wojewódzki Policji z [...] nie miał obowiązku uwzględnienia prośby policjanta o cofnięcie wystąpienia ze służby. Skoro korzystając z przysługujących mu uprawnień, nie wyraził zgody na wycofanie przez J. S. jego oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby, to takie odwołanie - w myśl 61 k.c. było bezskuteczne.
W konsekwencji postępowanie w przedmiocie zwolnienia J. S. ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie stało się bezprzedmiotowe i nie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Z powyższych względów Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem powołanego przepisu uznać należy za bezzasadny.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.