Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2174/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 9 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1166/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako "WSA", oddalił skargę A.C. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, dalej jako "Minister", z [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zarządzenia.

Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzjom Ministra o odmowie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1947 r. o ogłoszeniu dziesiątego wykazu przedsiębiorstw komunikacyjnych podlegających przejęciu na własność Państwa (M.P. Nr 42 poz. 313 ze zm.), dalej jako "zarządzenie z 26 marca 1947 r.", w zakresie pkt 1 i 2 załącznika do zarządzenia oraz orzeczenia nr 17 Ministra Komunikacji z dnia 22 stycznia 1949 r. o przejęciu na własność przedsiębiorstw komunikacyjnych, dalej jako "orzeczenie nr 17", nie można postawić zarzutu wydania ich w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". WSA nie dostrzegł także innych naruszeń przepisów postępowania, które zarzuciła skarżąca, ani też nie dostrzegł innych naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzuciła naruszenie:

1. 1) prawa materialnego "przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji) przepisów prawa materialnego - w szczególności":
2. - art. 145 ustawy § 1 pkt. 1 lit. a oraz pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu pomimo naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
3. - art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zarządzenia z 26 marca 1947 r. w zakresie pkt 1 i 2 załącznika do zarządzenia oraz orzeczenia nr 17, poprzez niestwierdzenie wystąpienia przesłanek nieważności m.in. takich jak wydanie aktów bez podstawy prawnej oraz wystąpienie rażącego naruszenia prawa, jak również poprzez uznanie za prawidłowe decyzje Ministra, na mocy których odmówiono stwierdzenia nieważności ww. aktów Ministra Komunikacji,
4. - błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt C.1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3 z 1946 r. poz. 17 ze zm.), dalej jako "ustawa nacjonalizacyjna", poprzez przyjęcie, że przepis ten obejmuje przedsiębiorstwa komunikacyjne żeglugowe (żeglugi śródlądowej) w tym przedsiębiorstwa J.H.,
5. - błędną wykładnię art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej w związku z § 75 ust. 2 jak i innych, poprzez stwierdzenie, że przedsiębiorstwa komunikacyjne żeglugowe - żeglugi śródlądowej (przedsiębiorstwa J.H.) przechodzą na rzecz Państwa,
6. - błędną wykładnie jak i niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie art. 3 pkt. 6 ustawy nacjonalizacyjnej poprzez ustalenie, że przejęcie przedsiębiorstwa żeglugowego J.H. nastąpiło w terminie ustawowym i naruszenie terminu ustawowego nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności ww. aktów Ministra Komunikacji,
7. - "błędną wykładnię, że zarządzenie Ministra Komunikacji z 26 marca 1947 r. w zakresie pkt 1 i 2 załącznika do zarządzenia oraz orzeczenia nr 17 nie są w rażącej sprzeczności i w sposób rażący nie narusza art. 3 ust. 1 pkt C.1 i art. 6 ustawy nacjonalizacyjnej",
8. - "niewłaściwe zastosowanie § 71-76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. z 1947 nr 16 poz. 62), dalej jako "rozporządzenie", gdyż niestwierdzono i zatwierdzano protokołów zdawczo-odbiorczych, co stanowiło ewidentne naruszenie prawa i tym samym uzasadniało stwierdzenie nieważności właściwej decyzji nacjonalizacyjnej",
9. - niewłaściwe zastosowanie zarządzenia Ministra Komunikacji z 26 marca 1947 r. w zakresie pkt 1 i 2 załącznika do zarządzenia oraz orzeczenia nr 17, "jak i uchwały Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z dnia 11 czerwca czy opinii Głównej Komisji ds. upaństwowienia poprzez bezpodstawne i bezprawne, bo z naruszeniem Konstytucji i ustawy poszerzenie kręgu przedsiębiorstw, które miały podlegać nacjonalizacji",
10. - "niewłaściwe zastosowanie § 75 ust. 2 i 3 jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa jak i inne przepisy ww. rozporządzenia w tym paragraf 65 zostały wydane bez podstawy prawnej ze względu na przekroczenie udzielonej w ustawie delegacji",
11. - niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie art. 49 Konstytucji Kwietniowej z dnia 23 kwietnia 1935 r. poprzez ustalenie, że źródła prawa tj. ustawę może zmienić akt wykonawczy Ministra Komunikacji,
12. - niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie art. 68 Konstytucji Kwietniowej z dnia 23 kwietnia 1935 r. poprzez przyjęcie, że obywatel nie ma środków prawnych by zaskarżyć na drodze sądowej wywłaszczenie jego z mienia na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej i aktów wykonawczych, jak i nie ma prawa domagania się odszkodowania,
13. - niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że RP jest państwem demokratycznym prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowo-administarcyjnego, gdyż w wydanym wyroku w sposób stronniczy chroni się interesy fiskalne Skarbu Państwa nie zważając na prawa podmiotowe skarżącej posługując się przy wydawaniu wyroku nierzetelnymi i dyskryminującymi obywateli procedurami i przepisami w tym aktami władzy wykonawczej, popełniając rażące zaniedbania w zakresie ustalenia stanu faktycznego i oceny oraz zebrania materiału dowodowego, jak i postępowania dowodowego i nieprzeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącą,
14. - niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie art. 87 Konstytucji RP, przez uznanie iż Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowa oraz rozporządzenia, mogą być zmienianie przez uchwały czy zarządzenia ministrów,
15. - "niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie art. 175 Konstytucji RP stanowiących, iż wymiar sprawiedliwości w RP sprawują sądy administracyjne oraz przepisów art. 184 Konstytucji RP mówiący, iż sądy administracyjne sprawują kontrole działalności administracji publicznej oraz art. 3 ustawy p.p.s.a. stanowiącego, iż sądy administracyjne sprawują kontrole działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie obligujące sąd do badania czy przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego czy postępowania nie będąc związany granicami skargi, albowiem sąd będąc powołanym do sądowej kontroli ostatecznych decyzji w celu zagwarantowania obywatelom praworządnego działania organów administracji państwowej zapewnił skarżącej tylko pozór sprawiedliwego rozpoznania sprawy",
16. 2) przepisów postępowania, "jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez naruszenie:
17. - art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w wyniku wzięcia pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy w zakresie jedynie dowodów potwierdzających przyjętą tezę,
18. - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie przez Sąd sprawy w pełnym zakresie pomimo, iż Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego.
19. 3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły postawy do jej uwzględnienia".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] maja 2017 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A.C. podniosła, że WSA bezpodstawnie, w ślad za Ministrem uznał, że kwestionowanym w sprawie orzeczeniom nie można postawić zarzutu wydania ich w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 k.p.a. § 1 pkt 2 k.p.a. W jej ocenie podstawą upaństwowienia statków rzecznych J.H. nie mógł być art. 3 pkt C.1 ustawy nacjonalizacyjnej, dotyczący przedsiębiorstw komunikacyjnych, gdyż nie wszystkie przedsiębiorstwa komunikacyjne podlegały przejęciu przez państwo, lecz tylko pewne ich kategorie. Przepis ten zaś zawierał enumeratywnie wymienione przedsiębiorstwa komunikacyjne, które przejęciu podlegały, przy czym katalog ten jest katalogiem zamkniętym. Jej zdaniem skoro nie upaństwawiano firm transportowych (samochodowych), także będących przedsiębiorstwami komunikacyjnymi, to nie ma podstaw by sądzić, że intencją ustawodawcy była nacjonalizacja również transportu samochodowego i wodnego.

Dalej skarżąca podkreśliła, że zarządzenie z 26 marca 1947 r. w zakresie pkt 1 i 2 załącznika do zarządzenia oraz orzeczenie nr 17 rażąco naruszają prawo, co potwierdza zebrany materiał dowodowy. Przede wszystkim do poszerzenia kręgu przedsiębiorstw przejmowanych za odszkodowaniem przez państwo wymienionych w art. 3 ust. 1 ustawy konieczna była wyraźna ustawowa norma prawna, której jednak brak jest w ustawie nacjonalizacyjnej. Skarżąca nie zgodziła się z poglądem jakoby naruszenie organu stanowiło zwykłe naruszenie prawa, a nie rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącej o tym, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa "świadczą również inne sposoby poprawiania ww. ustawy przez organy władzy wykonawczej, takie jak np. orzeczenia Głównej Komisji d/s Upaństwowienia Przedsiębiorstw, jak i Uchwała Rady Ministrów".

Ponadto wskazała, że w zakresie przyznania i wypłaty odszkodowania za przejęte mienie, ustawa nacjonalizacyjna odsyłała do rozporządzenia Rady Ministrów, które nie zostało wydane i wypłaty odszkodowania nie nastąpiły. Skarżąca podniosła, że WSA faktycznie zaakceptował stan zgodnie z którym akt władzy ustawodawczej może być zmieniony w ramach zmiany dokonanej przez organ wykonawczy nie posiadający w tym zakresie ustawowych upoważnień. Zauważyła również, że z art. 3 pkt. 6 ustawy nacjonalizacyjnej wynika, iż orzeczenie o przejęciu przez państwo na własność w trybie art. 3 może nastąpić do 31 grudnia 1946 r., zaś zarządzenie z 26 marca 1947 r. w zakresie pkt. 1 i 2 załącznika do zarządzenia oraz orzeczenia nr 17 zostało wydane po tym terminie.

Nadto jej zdaniem WSA pominął uchybienia w procedurze sporządzania i zatwierdzania protokołów zdawczo-odbiorczych. Skarżąca kasacyjnie podniosła także brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ podtrzymał prezentowaną dotychczas argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Przechodząc do oceny przedstawionych w sprawie zarzutów, zgodnie z powyższym w pierwszej kolejności badając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że nie mogły one zostać uwzględnione.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie naruszono art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, przy rozpoznawaniu sprawy biorąc pod uwagę jedynie dowody potwierdzające przyjętą tezę. Natomiast naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., w jej ocenie, polega na tym, że sąd nie zbadał sprawy w pełnym zakresie. Z kolei art. 151 p.p.s.a. został naruszony poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w ocenie skarżącej zachodziły postawy do jej uwzględnienia.

Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka niejako w kolejnej instancji, lecz dokonuje weryfikacji decyzji jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności.

Jednocześnie organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, jak już wspomniano, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Innymi słowy w trybie nadzorczym, jaki miał miejsce przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy postępowanie wyjaśniające sprowadza się co do zasady do oceny tego co zrobiono w postępowaniu zwyczajnym. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie wystąpiła o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Komunikacji z 26 marca 1947 r. w zakresie pkt 1 i 2 załącznika do zarządzenia oraz orzeczenia nr 17 Ministra Komunikacji. Mając to na względzie stwierdzić trzeba, że w sprawie dokonano stosownych ustaleń i wyjaśnień w niezbędnym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadzwyczajne postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury i nie sposób dopatrzeć się uchybień, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę, zaś po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter jedynie wynikowy a okoliczność, że WSA nie podzielił stanowiska skarżącej, iż zaskarżona decyzja była błędna pod względem merytorycznym, bo nie stwierdzała nieważności decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym, nie uzasadniała poglądu, jakoby WSA nie rozpoznał sprawy w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy, poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, czy też niezbadanie przez sąd sprawy w pełnym zakresie.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiązał się również z obowiązków nałożonych przez art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przeprowadził kontrolę zaskarżonych aktów pod kątem ich legalności, w oparciu o dokładną analizę stanu faktycznego sprawy i zgromadzonych dowodów oraz orzekł w granicach sprawy zakreślonych skargą. Ponadto wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały w sposób należyty wyjaśnione przez orzekający organ. Fakt, że WSA przyjął ustalenia organu administracji, a w konsekwencji rozstrzygnięcie za prawidłowe i tym samym nie uwzględnił zarzutów skarżącej nie oznacza, iż naruszył powyższy przepis. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104).

Sąd ten nie naruszył również art. 145 § 1 pkt. 1 lit a p.p.s.a., który to przepis został zakwalifikowany przez stronę skarżącą jako naruszający prawo materialne. Przepis ten także ma charakter wynikowy, a jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Dodatkowo przepis ten nie powinien stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skoro Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia prawa materialnego to nie było podstaw do zastosowania owego przepisu wynikowego.

Wobec niezasadności ww. zarzutów konieczne jest poddanie ocenie zarzutów wskazanych jako naruszenie prawa materialnego. Należy przy tym ponownie zaznaczyć, że przedmiotem skargi były akty zapadłe w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. wady decyzji, a nie meritum sprawy. Zarzuty skargi wskazują na rażące naruszenie prawa oraz na wydanie decyzji bez podstawy prawnej – przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym - o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i niebudzącym wątpliwości. Decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa kiedy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego relewantnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. W orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko zgodnie z którym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym.

Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w postępowania zwyczajnym (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07, wyrok NSA z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10). Ponadto w przypadku wątpliwości w zakresie wykładni prawa i różnej praktyki orzeczniczej w danym aspekcie, przyjmuje się, że akty wydawane na kanwie takich spraw dotyczących problemu prawnego niejednolicie ocenianego nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. W orzecznictwie dopuszcza się także uznanie za rażące naruszenie prawa istotnych uchybień procesowych, ale tylko wówczas, gdy nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego albo rozstrzygnięto o innej sprawie albo powołano się na nieistniejący przepis, czy jawnie uchybiono regułom postępowania.

Nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zarządzenia z 26 marca 1947 r. w zakresie pkt 1 i 2 załącznika do zarządzenia oraz orzeczenia nr 17 przez "niestwierdzenie wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności m.in. takich jak wydania aktów bez podstawy prawnej oraz wystąpienia rażącego naruszenia prawa, jak również poprzez uznanie za prawidłowe decyzji Ministra".

Nie można uznać, że weryfikowane akty zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 6.04.2018 r., II GSK 1800/16, LEX nr 2497202) Pojęcie «decyzja wydana bez podstawy prawnej» dotyczy sytuacji gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W rozpoznawanej sprawie nie można uznać zatem, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że przepisy ustawy nacjonalizacyjnej były podstawą do wydawania aktów nacjonalizacyjnych.

Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie argumenty, że powołany przepis ustawy nacjonalizacyjnej nie upoważniał do wydania aktu nacjonalizacyjnego w odniesieniu do przedsiębiorstw żeglugowych nie mogły być zatem uznana za trafne, bowiem niewłaściwe, zbyt szerokie, określenie kategorii przedsiębiorstw podlegających nacjonalizacji mogłoby być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o czym poniżej, a nie bez podstawy prawnej.

Jeśli chodzi natomiast o zarzut wydania aktów dotyczących nacjonalizacji z rażącym naruszeniem prawa, to generalnie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się do twierdzenia, że treść przepisu art. 3 pkt C.1 ustawy nacjonalizacyjnej, dotyczący przedsiębiorstw komunikacyjnych nie dotyczy przedsiębiorstw komunikacyjnych żeglugowych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zgodnie z tym przepisem nie wszystkie przedsiębiorstwa komunikacyjne podlegały przejęciu przez państwo, lecz tylko pewne ich kategorie, enumeratywnie w tym przepisie wymienione. Tak więc przejęcie przez państwo przedsiębiorstwa żeglugowego na podstawie art. 3 pkt. C.1 ustawy nacjonalizacyjnej w jej ocenie stanowiło o rażącym naruszeniu prawa.

Stanowisko skarżącej kasacyjnie nie jest prawidłowe, bowiem trafnie uznano, że art. 3 ust. 1 pkt 1.C ustawy nacjonalizacyjnej odnosi się również do przedsiębiorstw żeglugowych. Zgodnie z tym przepisem państwo przejmuje na własność za odszkodowaniem przedsiębiorstwa komunikacyjne (kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych, komunikacji powietrznej). Wyliczenie zawarte we wskazanym przepisie nie stanowi zamkniętego katalogu, a ma charakter jedynie przykładowy. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawiają reguły wykładni językowej. Wyliczenie zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 1.C ustawy nacjonalizacyjnej ma charakter eksplikatywny, o czym świadczy użycie przez prawodawcę parentezy (nawiasu) w analizowanym przepisie. Według reguł języka polskiego za pomocą nawiasu można wskazać, które partie tekstu w stosunku do tekstu głównego są poboczne, uzupełniające. W nawiasie ujmujemy te części wypowiedzi, które objaśniają tekst główny.

Są to objaśnienia i wtrącone przykłady (Nowy słownik ortograficzny pwn, red. E. Polański, Warszawa 2000, s. CXXII). Należało zatem przyjąć, że wskazanie w nawiasach kategorii przedsiębiorstw nie stanowi enumeratywnego wyliczenia przedsiębiorstw przechodzących na rzecz państwa, a jedynie przykładowe wyliczenie takich przedsiębiorstw.

Posiłkowym argumentem na rzecz zaprezentowanej wykładni są postanowienia obecnie obowiązujących zasad techniki prawodawczej. Wskazuje się w nich, że jeżeli norma prawna ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Jeżeli zaś nie jest możliwe sformułowanie jednoznacznej definicji, można objaśnić znaczenie danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotem: "w szczególności" (§145 oraz § 153 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stanowiącego załącznik do Obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283.).

Przyjąć zatem należy, że norma wyrażona w art. 3 ust. 1 pkt 1.C ustawy nacjonalizacyjnej ustanawiała regułę - przejęcie na własność Państwa przedsiębiorstw komunikacyjnych, natomiast wyliczenie zawarte w nawiasie ma charakter eksplikatywny.

Dodać należy, że powołane reguły zawarto w akcie podustawowym, bo rozporządzeniu wydanym wiele dziesięcioleci po uchwaleniu ustawy nacjonalizacyjnej, w związku z tym dokonanemu zabiegowi wykładni, który odwołuje się do współczesnych zasad techniki prawodawczej można postawić zarzut błędu, bowiem wykładnia ustawy nacjonalizacyjnej dokonywana jest z uwzględnieniem reguł techniki prawodawczej wskazanych w akcie dużo "młodszym". Trzeba w tym miejscu zauważyć, że reguły zawarte w zasadach techniki prawodawczej są pochodną reguł języka polskiego, a w kwestii metodologii definiowania zakresu zastosowania danej regulacji i użycia nawiasu w zdaniu, reguły te są od dziesięcioleci niezmienne.

Za chybiony należało także uznać zarzut naruszenia art. 3 pkt 6 ustawy nacjonalizacyjnej. Zgodnie z jego pierwotną treścią orzeczenie o przejęciu przez Państwo na własność w trybie tego artykułu może nastąpić do 31 grudnia 1946 r. Jednakże przepis ten został zmieniony przez art. 1 pkt 1 dekretu z dnia 20 grudnia 1946 r. (Dz.U.46.72.394) zmieniającego nin. ustawę z dniem 30 grudnia 1946 r., który nadał mu następującą treść: "Orzeczenie w trybie niniejszego artykułu może nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed dniem 31 marca 1947 r. zostało wszczęte postępowanie o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa". Tymczasem jak wynika z akt sprawy oraz faktów znanych sądowi z urzędu, wykaz nr 10 zarządzenia ukazał się 26 marca 1947 r., wobec czego mieści się w zakreślonym przedziale czasowym. Wbrew zatem temu co wskazuje skarżąca kasacyjnie w sprawie nie doszło do przekroczenia terminu ustawowego.

Nie sposób też uznać by przedmiotowe zarządzenie z 26 marca 1947 r. oraz orzeczenie nr 17 naruszały art. 6 ustawy nacjonalizacyjnej. Przepis ten odnosi się do przedsiębiorstw przejętych na zasadzie przepisu art. 2 lub art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej, lecz sam w sobie nie stanowi o wywłaszczeniu przedsiębiorstw komunikacyjnych. Zgodnie z jego treścią przedsiębiorstwa przejęte na zasadzie przepisu art. 2 lub art. 3 przechodzą na rzecz Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego w całości wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem i wszelkimi prawami (prawo do firmy, patenty, licencje, znaki towarowe, użytkowe itp.), wolne jednak od obciążeń i zobowiązań z wyjątkiem zobowiązań o charakterze publiczno-prawnym, zobowiązań na rzecz polskich osób prawnych prawa publicznego, zobowiązań na rzecz osób prawnych, stanowiących własność polskich osób prawnych prawa publicznego, służebności gruntowych oraz zobowiązań, mających swe źródło w stosunku najmu pracy lub odpowiedzialności za czyny niedozwolone.

Odnośnie zarzutów dotyczących rozporządzenia z 1947 r. wskazać należy, że także nie zasługują na uwzględnienie. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie organ nie oceniał orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego, bo nie był on przedmiotem postępowania nadzorczego. Zatem ww. przepisy rozporządzenia odnoszące się do protokołu zdawczo odbiorczego nie mogły zostać naruszone w niniejszym postępowaniu przez organ, ani tym bardziej przez sąd pierwszej instancji. Ponadto, jak słusznie zauważył WSA, z przeprowadzonego postępowania nie wynika, żeby takie orzeczenie zostało wydane, również skarżąca takiego orzeczenia nie przedstawiła.

W ślad za WSA wskazać należy, że "z tych samych powodów nie została w sprawie naruszona uchwała Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1948 r., gdyż nie stanowiła podstawy prawnej kwestionowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń".

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 49 oraz 68 Konstytucji z 23 kwietnia 1935 r. Nie można uznać, że ustawa nacjonalizacyjna była pozbawiona mocy prawnej jako sprzeczna z obowiązującą wówczas Konstytucją. Obowiązywanie Konstytucji w latach 1944-1952 jest kwestią sporną. Wiąże się to z oceną faktu, że po wojnie, Manifest PKWN, w poszukiwaniu własnej legitymizacji nawiązywał do Konstytucji, jednakowoż nie obowiązującej bezpośrednio przed wojną, a pochodzącej z 1935 r. Konstytucji kwietniowej, lecz do Konstytucji marcowej z 1921 r. Nawiązanie to polegało na odwołaniu się do "demokratycznych zasad" i podstawowych założeń Konstytucji marcowej. Zagadnienie zakresu obowiązywania tego aktu jest w piśmiennictwie sporne. Jak się wydaje przeważa stanowisko zgodnie z którym Konstytucja marcowa obowiązywała fragmentarycznie (J. Trzciński, Zagadnienie obowiązywania Konstytucji z 17 marca 1921 w latach 1944-1952, Acta Universitatis Wratislaviensis nr 234 Przegląd Prawa i Administracji V, s. 11 i n., K. Działocha, Rola Konstytucji marcowej w prawie państwowym Polski Ludowej Acta Universitatis Wratislawienisis nr 307, Przegląd Prawa i Administracji VII, s. 49 i n.).

Nawet założenie obowiązywania w okresie 1944-1952 Konstytucji marcowej, nie pozwala uznać niedopuszczalności nacjonalizacji dokonanej w ustawodawstwie zwykłym. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że Konstytucja marcowa zostawiała znacznie szerszy margines swobodzie regulacyjnej ustawodawstwa zwykłego w zakresie zniesienia lub ograniczenia własności, niż wynika to ze współczesnych standardów demokratycznego państwa prawnego. Trzeba też dodać, że brak ustalenia odszkodowania z jednoczesnym przejęciem przedsiębiorstwa, nie powodował niemożności przejęcia przedsiębiorstwa (por. wyrok NSA z 15.02.2006 r., sygn. akt I OSK 436/05).

Ponadto brak w ustawie nacjonalizacyjnej regulacji przewidującej prawo do zaskarżenia aktu nacjonalizacji do sądu było niezgodne z Konstytucją kwietniową, ale nie czyni tego aktu tylko z tej przyczyny nieważnym.

Nie są także trafne zarzuty naruszenia art., 2, 87 i 175 Konstytucji. W świetle przedstawionych rozważań sugestie skarżącej kasacyjnie o stronniczym i chroniącym fiskalne interesy państwa działaniu Sądu I instancji, są nieuprawnione. Skarżąca nie precyzuje na czym miało polegać naruszenie art. 87 Konstytucji. Przepis ten w ustępie 1 stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast według ustępu 2 źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.