Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 250/15 oddalił skargę K. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej.
Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
K. S. został zarejestrowany w Miejskim Urzędzie Pracy w Kielcach w dniu 6 sierpnia 2014 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu rejestracji otrzymał "Informację dla osób bezrobotnych", zawierającą pouczenie o tym, że niestawiennictwo w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i niepowiadomienie w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej, przy czym za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa może być uznana tylko taka, która stanowi nieprzewidzianą, niespowodowaną przez bezrobotnego obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się przez bezrobotnego w urzędzie pracy. W rachubę mogą wchodzić nagłe przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, np. nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź itp. Przyczyna musi poddawać się możliwości weryfikacji, tj. powinna być udokumentowana. Jeżeli przyczyną jest choroba lub opieka nad chorym niezbędne jest przedłożenie zaświadczenia lekarskiego.
Termin stawiennictwa w Miejskim Urzędzie Pracy w Kielcach został wyznaczony K. S. na dzień 3 listopada 2014 r., co potwierdził on podpisem w Karcie aktywizacji zawodowej osoby bezrobotnej. Tego dnia nie stawił się on w urzędzie pracy, zgłosił się natomiast dnia 4 listopada 2014 r. i poinformował, że termin wyznaczonej wizyty miał zanotowany na kartce na 4 listopada 2014 r. Pracownik sporządził notatkę urzędową w dniu 12 grudnia 2014 r. z tej rozmowy, stwierdzając że poinformowano bezrobotnego o możliwości usprawiedliwienia terminu zgodnie z ustawą.
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce K. S. został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej od dnia 3 listopada 2014 r. na okres 120 dni, z powodu niestawienia się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i niepowiadomienia w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie swego niestawiennictwa. Ponieważ było to pierwsze niestawiennictwo z przyczyn nieuzasadnionych, pozbawienie statusu bezrobotnego nastąpiło na okres 120 dni od dnia niestawiennictwa w urzędzie pracy.
W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. podał, że jego nieobecność była spowodowana wyjazdem na groby do siostry jego ojca mieszkającej w B. pod Szczecinem; 2 listopada miał wrócić do Kielc, ale bus do Szczecina, który znajdował się w rozkładzie nie przyjechał, nie mógł dostać się do Szczecina i nie zdążył na pociąg. Podniósł także, że w dniu 4 listopada stawił się w urzędzie, jednak nie przyjęto jego wyjaśnień.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda Świętokrzyski, utrzymał w mocy decyzję z dnia 18 listopada 2014 r.
Organ odwoławczy wskazał, że niestawiennictwo w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie może być usprawiedliwione, gdy przyczyna jest uzasadniona i udokumentowana, a powiadomienie o uzasadnionej przyczynie nastąpi w ciągu 7 dni od daty niezgłoszenia się w urzędzie pracy. K. S. nie zgłosił się w Miejskim Urzędzie Pracy w Kielcach w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Wprawdzie zgłosił się w urzędzie w ciągu 7 dni od daty wyznaczonej do stawiennictwa, jednak wskazana przez niego przyczyna niestawiennictwa, czyli błędne odnotowanie daty stawiennictwa, nie może zostać uznana za uzasadnioną. O problemach komunikacyjnych, które uniemożliwiły mu powrót do Kielc w dniu 3 listopada 2014 r. K. S. poinformował dopiero w odwołaniu.
Wobec powyższego, zdaniem organu, zaistniały przesłanki z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 674 ze zm.) uzasadniające pozbawienie skarżącego statusu bezrobotnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego w Kielcach z dnia 13 stycznia 2015 r. wniósł K. S., zarzucając naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 4, art. 49 pkt 3 i 4, art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 8 i art. 7 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga jest niezasadna.
Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie kwestionuje, iż w dniu rejestracji (6 sierpnia 2014 r.), przed wydaniem decyzji o uznaniu go za osobę bezrobotną, został on pouczony o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych terminach w urzędzie pracy oraz o obowiązku powiadamiania tego urzędu w terminie 7 dni od wyznaczonego dnia o przyczynie niestawiennictwa – pkt III.8 Informacji dla osób bezrobotnych. Bezspornym jest w sprawie, że skarżący w wyznaczonym terminie, tj. dnia 3 listopada 2014 r. nie zgłosił się w Miejskim Urzędzie Pracy w Kielcach. O tym terminie był powiadomiony, o czym świadczy jego własnoręczny podpis w Karcie aktywizacji zawodowej osoby bezrobotnej. Nie powiadomił także ani w tym dniu, ani w okresie 7 dni urzędu pracy o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, co nakazuje przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazana bowiem przez niego dnia 4 listopada 2014 r. przyczyna – niewłaściwie odnotowana data stawienia się w urzędzie pracy - nie mogła zostać uznana za uzasadnioną.
Zdaniem Sądu, w tym stanie faktycznym, organ prawidłowo uznał, że skarżący nie spełnił warunku w postaci wskazania w okresie 7 dni powodów niestawiennictwa w wyznaczonym terminie i był zobligowany do zastosowania normy określonej art. 33 ust. 4 pkt 4 w zw. z pkt 3 lit.a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Ponadto Sąd stwierdził, że wbrew zarzutowi skargi, organ prawidłowo uznał, iż przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy stanowi o "niepowiadomieniu" o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Prawidłowo także uznał, że uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, o czym skarżący był poinformowany pisemnie, o czym mowa wyżej. Nie można uznać natomiast za taką okoliczność pomylenie terminu, zapomnienie terminu, tym bardziej że skarżący w sprawie niniejszej własnoręcznym podpisem potwierdził fakt powiadomienia go o wyznaczonej na dzień 3 listopada 2014 r. dacie zgłoszenia się w urzędzie pracy celem potwierdzenia gotowości do podjęcia zatrudnienia. Sposób odnotowania terminu stawiennictwa w urzędzie pracy jest indywidualną sprawą każdego bezrobotnego, a organ otrzymując od strony potwierdzenie zapoznania się z dokumentem, przez złożenie na nim własnoręcznego podpisu, nie jest zobligowany do podejmowania dodatkowych działań zmierzających do potwierdzenia, że strona rzeczywiście zapoznała się z jego treścią. Nie można uznać za zasadny zarzutu zawartego w skardze, że urzędnik winien był dopilnować odnotowania przez skarżącego prawidłowej daty stawienia się w urzędzie.
W ocenie Sądu, nie jest uzasadnioną przyczyną w rozumieniu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy okoliczność powstała na skutek niedbalstwa czy lekkomyślności. Skarżący dopiero w odwołaniu od decyzji o utracie statusu bezrobotnego z dnia 18 listopada 2014 r. podał przyczynę niestawiennictwa w postaci problemu komunikacyjnego, który uniemożliwił mu powrót do Kielc w dniu 3 listopada 2014 r. Stało się to jednak już po upływie 7 dniu od wyznaczonego terminu stawienia się w urzędzie pracy (3 listopada 2014 r.) i nie mogło być uwzględnione.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ naruszył art. 8 i art. 7 k.p.a. Sąd wskazał, iż decyzja wydana w sprawie utraty statusu bezrobotnego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy ma charakter aktu związanego. Oznacza to, że samo zaistnienie warunków wyznaczonych tym przepisem obliguje organ do jej wydania. Użyte w tym przepisie określenie "nie powiadomił o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa" wskazuje, że to na bezrobotnym ciąży obowiązek usprawiedliwienia nieobecności, po upływie którego jest on pozbawiony statusu bezrobotnego. Wskazany w przepisie termin nie jest więc terminem instrukcyjnym, lecz ma charakter terminu materialnego, a w świetle ustawy o promocji i instytucjach rynku pracy ustawodawca nie przewidział możliwości przywracania tego terminu.
Ponadto, zdaniem Sądu, wskazana w skardze sytuacja osobista skarżącego (eksmisja z mieszkania, zwolnienie z pracy) nie może stanowić o braku podstaw do zastosowania przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. W zaistniałej sytuacji nie było przedmiotem rozstrzygania podnoszone w skardze pierwszeństwo w skierowaniu do udziału w programach specjalnych (art. 49 pkt 3 i 4), jak również przedstawienie propozycji, o której mowa w art. 50 ust. 2 ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. S., podnosząc następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 33 ust 4 pkt 4 i w rezultacie uznanie, że błąd skarżącego dotyczący daty stawienia się w organie nie stanowi uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa,
- 2. naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 4 polegające na niewskazaniu podstawy prawnej, z której wynikałoby, że uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa w wyznaczonym dniu może być tylko choroba potwierdzona zwolnieniem lekarskim albo przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu i wykluczeniu błędu co do terminu z uzasadnionych przyczyn niestawiennictwa niezależnych od woli skarżącego,
- 3. naruszenie art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 przez błędną wykładnię i dowolne ustalenie, że zgłoszenie się w urzędzie pracy z jednodniowym opóźnieniem uniemożliwiło realizację celu potwierdzenia gotowości do podjęcia zatrudnienia,
- 4. naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie oceny wydanych decyzji przez pryzmat obowiązku organów wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla spełnienia przesłanek określonych w zastosowanym przez te organy art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy ustalił dowolnie, że skarżący nie stawił się i nie powiadomił urzędu pracy w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Skoro bezsporną okolicznością jest obecność skarżącego w urzędzie pracy 4 listopada to wniosek Sądu pierwszej instancji o naruszeniu siedmiodniowego terminu do usprawiedliwienia nieobecności jest nieuprawniony. Bez związku ze sprawą pozostają zatem rozważania Sądu dotyczące charakteru terminu usprawiedliwiania nieobecności. Kwestią otwartą pozostawało ustalenie, czy podana przyczyna była uzasadniona i pozwalała usprawiedliwić nieobecność. Na tą okoliczność nie zostały poczynione w sprawie żadne ustalenia.
Sąd arbitralnie uznał jedynie, że błąd co do daty terminu (pomylenie terminu lub zapomnienie) z definicji nie może być uzasadnioną przyczyną. Nie wskazano natomiast powodów, dla których obecność skarżącego w urzędzie pracy w dniu 4 listopada 2014 r. i złożone wyjaśnienie nie zostało przez organy i Sąd uznane za uzasadnienie przyczyny niestawiennictwa. Sąd nie wskazał również okoliczności na podstawie których przyjął, że skarżący uchybił siedmiodniowemu terminowi, którego przywrócenia ustawodawca nie przewidział.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obydwu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W sytuacji wskazania zarzutów naruszenia norm prawa materialnego, jak też przepisów procesowych w pierwszej kolejności należy dokonać oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych.
Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.134 §1 i art.141§4 p.p.s.a. polega, według autora skargi kasacyjnej, na zaniechaniu oceny wydanych decyzji przez pryzmat obowiązku organów wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla spełnienia przesłanek określonych w zastosowanej przez organy administracji normie prawa materialnego – art. 33 ust.4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Tak sprecyzowany zarzut został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, lecz argumentacja tego zarzutu stanowi w istocie polemikę z ustaleniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej dopatruje się sprzeczności między uzasadnieniami decyzji obu organów w tym, że organ pierwszej instancji ustalił, iż skarżący nie powiadomił o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w wyznaczonym terminie, zaś organ odwoławczy uznał, że skarżący się zgłosił w ciągu siedmiu dni od daty wyznaczonej do stawiennictwa, lecz wskazana przyczyna nie może być uznana za usprawiedliwioną.
Uszło jednak uwadze autora skargi kasacyjnej, że dopiero w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji K. S. wskazał powody swego niestawiennictwa w urzędzie pracy. W odniesieniu do wskazanych w odwołaniu przyczyn niestawiennictwa skarżącego w urzędzie pracy w wyznaczonym dniu organ odwoławczy uznał, że tak określone przyczyny niestawiennictwa nie są uzasadnione. Nie zachodzi zatem żadna sprzeczność między uzasadnieniami decyzji wydanymi w sprawie, gdyż uzasadnienie stanowiska organu odwoławczego wynika z zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji ustalił dowolnie stan faktyczny sprawy, gdyż takiemu twierdzeniu przeczy zebrany w sprawie materiał dowodowy i treść dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Zarzut autora skargi kasacyjnej "dowolnego ustalenia przez Sąd Wojewódzki, że skarżący nie stawił się i nie powiadomił urzędu w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, skoro bezsporną okolicznością jest obecność skarżącego w urzędzie pracy w dniu 4 listopada 2014 r.", wynika z niezrozumienia sporządzonego w sprawie uzasadnienia wyroku, jak też pominięcia treści normy prawnej zawartej w art. 33 ust.4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazany przepis stanowi, że starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że skarżący nie spełnił warunku w postaci wskazania w okresie 7 dni powodów niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy.
W skardze kasacyjnej nie wskazano także jakich okoliczności nie wyjaśnił organ lub pominął Sąd pierwszej instancji. Zarzuty naruszenia przepisów procesowych nie mogły być uznane za uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Podnosząc zarzuty oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art.33 ust.4 pkt 4 i art.33 ust.3 ustawy nie podając ani nazwy ustawy, ani jej daty, ani publikatora, co świadczy o bardzo niestarannym sporządzeniu skargi kasacyjnej i mogłoby stanowić podstawę do uznania, że tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie kwalifikują się do jej rozpoznania. Jednakże z uwagi na wskazanie w zarzutach procesowych nazwy ustawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, przyjmując, że zarzuty te dotyczą błędnej wykładni art. 33 ust.4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w brzmieniu na dzień wydania decyzji Dz. U. 2013 r., poz. 674 ze zm.) przez przyjęcie, że błąd dotyczący daty stawienia się w urzędzie pracy nie stanowi uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa, natomiast przyczyną taką może być choroba potwierdzona zwolnieniem lekarskim, albo przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu.
Przepis art.33 ust.4 pkt 4 wskazanej ustawy był przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych i wykładnia tego przepisu jest jednolita i ugruntowana. Przepis ten wprawdzie dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednakże na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek usprawiedliwienia niestawiennictwa, poprzez wskazanie uzasadnionej przyczyny. Choć ustawodawca posłużył się tu pojęciem nieostrym ("uzasadniona przyczyna"), to nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu tylko o takie powody niestawiennictwa bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy, które obiektywnie rzecz ujmując uniemożliwiały mu stawienie się w wyznaczonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2014r., sygn. I OSK 90/13, publ. Legalis.pl). Rzecz jednak w tym, że w rozpoznawanej sprawie skarżący we wskazanym w omawianym przepisie terminie 7 dni nie podał powodów niestawiennictwa w urzędzie pracy, podając w dniu 4 listopada 2014 r. w urzędzie pracy jedynie, że niewłaściwie odnotował datę wizyty w urzędzie – 4 listopada zamiast 3 listopada 2014 r. Słusznie więc uznał Sąd pierwszej instancji, że tak określona przyczyna nie stanowi uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa, o której mowa w art. art.33 ust.4 pkt 4 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.