Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa1027/17 uwzględnił skargę R.K. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII z dnia [...] marca 2017 r. nr [...].
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego z dnia [...] lutego 1998 r. R.K. (dalej również jako "skarżący") od dnia [...] lutego 1998 r. do dnia [...] lutego 2004 r., tj. w trakcie pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji, pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w stawce przysługującej policjantowi posiadającemu rodzinę. Równoważnik został przyznany zainteresowanemu na podstawie decyzji Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] marca 1998 r.
Z uwagi na zmianę miejsca pełnienia służby, w dniu 11 marca 2004 r. skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe do Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII, w którym oświadczył, że ani on ani jego małżonka nie posiadali ani nie posiadają tytułu prawnego do żadnego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej.
Po rozpatrzeniu powyższego oświadczenia Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. przyznał stronie skarżącej od dnia [...] marca 2004 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w stawce przysługującej policjantowi posiadającemu rodzinę.
Następnie, w związku z podjętymi przez Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII działaniami zmierzającymi do uaktualnienia danych zawartych w oświadczeniu mieszkaniowym, skarżący w dniu [...] lipca 2016 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości.
W wyniku przeprowadzonego przez Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżący w oświadczeniu mieszkaniowym z dnia [...] lutego 1998 r., w oświadczeniu mieszkaniowym z dnia [...] grudnia 2000 r., a także w oświadczeniu mieszkaniowym z dnia [...] marca 2004 r. podał nieprawdziwe dane, albowiem wskazał on w przedmiotowych oświadczeniach, że właścicielem domu położonego w [...] przy ul. [...] są jego teściowie J. i J.Z. oraz że on ani jego żona nie posiadają i nie posiadali tytułu prawnego do żadnego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej. Tymczasem, jak ustalił organ pierwszej instancji, w dniu [...] grudnia 1995 r. na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny [...] z dnia [...] grudnia 1995 roku) skarżący R.K. wraz z żoną E.K. stał się współwłaścicielem budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...] o pow. mieszkalnej [...] m2. Udział zainteresowanego w pow. mieszkalnej wynosił [...] m2, a tym samym zapewniał skarżącemu i jego rodzinie należne 3 normy zaludnienia. Ponadto, z ustaleń organu pierwszej instancji wynikało, że skarżący wraz z małżonką, na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego z dnia [...] lipca 1997 r., rozbudowali budynek o drugi lokal mieszkalny z odrębnym wejściem o pow. mieszkalnej [...] m2. Jednocześnie, organ ustalił, że niezależnie od powyższego, w dniu [...] stycznia 2008 r. małżonka skarżącego funkcjonariusza uzyskała po ojcu udział w spadku wynoszący [...] m2 pow. mieszkalnej.
Z uwagi na powyższe ustalenia, Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII wydał w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzję nr [...], na podstawie której cofnął skarżącemu policjantowi uprawnienia do pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2004 r.
Od powyższej decyzji skarżący policjant nie odwołał się, a więc decyzja cofająca skarżącemu uprawnienia do pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stała się ostateczna.
W konsekwencji powyższego rozstrzygnięcia, Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII - działając na podstawie art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.) w związku z § 7 pkt 1 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.) - decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. orzekł o zwrocie przez skarżącego nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lutego 1998 r. do dnia [...] czerwca 2016 r. w łącznej kwocie brutto [...] zł ([...] złotych [...] groszy).
W dniu [...] kwietnia 2017 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł do Komendanta Stołecznego Policji odwołanie z dnia [...] marca 2017 r. od w/w decyzji organu pierwszej instancji, zaskarżając ją w części, w jakiej orzeka o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za okres od dnia [...] lutego 1998 r. do dnia [...] stycznia 2014 r. w kwocie brutto [...] złotych.
W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Komendant Stołeczny Policji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją nr 6/2017 z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy w/w decyzję Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII z dnia [...] marca 2017 r. wydaną w przedmiocie orzeczenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
R.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję organu II instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę wskazując, że zaskarżona decyzja Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII z dnia [...] marca 2017 r. wydaną w przedmiocie orzeczenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego narusza przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku uznał, że organy Policji obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne, dopuściły się naruszenia przepisów art. 107 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji polegającego na błędnym przyjęciu, że przepis art. 107 ust. 1 cyt. ustawy znajduje zastosowanie jedynie do świadczeń określonych w rozdziale 9 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że nie znajduje on zastosowania do należności pieniężnych organu Policji wynikających z tytułu nienależnie pobranego przez funkcjonariusza Policji równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Stołeczny Policji i - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." – zarzucając naruszenie:
- art. 107 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.), poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż ww. przepis ma zastosowanie do spraw zawartych w rozdziale 8 ustawy o Policji, w tym roszczeń organów Policji o zwrot nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, gdy w rzeczywistości dotyczy roszczeń wymienionych wyłącznie w rozdziale 9 ustawy o Policji (Uposażenie i inne świadczenia pieniężne funkcjonariuszy), to jest roszczeń funkcjonariuszy wobec organu z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych;
- art. 107 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 92 ustawy o Policji w zw. z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofnięcia i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie" poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec bezpodstawnego stwierdzenia, iż świadczenie (z tytułu pobranego równoważnika pieniężnego) jest świadczeniem nienależnym już w chwili jego naliczenia, a nie dopiero od chwili uprawomocnienia się decyzji o cofnięciu uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż w przypadku żądania przez organ Policji zwrotu nienależnie wypłaconego funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wymagalność powstaje wówczas, gdy stosowanym aktem administracyjnym zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja przyznająca przedmiotowe świadczenie;
- art. 107 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 7 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że termin przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego nie rozpoczyna biegu w stosunku do wszystkich nienależnie pobranych świadczeń równocześnie, a stanowisko przeciwne nie uwzględnia celu istnienia instytucji przedawnienia i funkcji jaką pełni art. 107 ust. 1 ustawy o Policji;
- art. 107 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec:
- bezzasadnego stwierdzenia, iż "roszczeniem organu Policji o zwrot nienależnie pobranego równoważnika żądzą takie same zasady, jak roszczeniem funkcjonariusza o wypłatę równoważnika", a zatem mylne przyjęcie, iż comiesięczne terminy wypłaty funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego (dające mu prawo żądania spełnienia świadczenia) należy wiązać z wymagalnością zwrotu tych świadczeń,
- a ponadto braku rozróżnienia (w zaskarżonym wyroku) pomiędzy roszczeniem o zwrot nienależnie pobranego świadczenia a zaległym, niewypłaconym funkcjonariuszowi świadczeniem.
Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie w całości skargi na decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. wydaną przez Komendanta Stołecznego Policji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i o zasądzenie od skarżącego (R.K.) na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
R.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, że ustalony przez organy administracyjne i przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany przez strony postępowania.
Istota skargi kasacyjnej oraz całej sprawy związana jest z wykładnią i prawidłowym zastosowaniem art.107 ust.1 ustawy o Policji. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.
Na wstępie podkreślić należy, że na gruncie prawa administracyjnego nie ma ogólnego, czy też uniwersalnego pojęcia przedawnienia (zob. np. M. Pyziak-Szafnicka, Kodeks cywilny. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, uw. 7 do art. 117). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. (...) wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis stanowi inaczej (wyrok NSA z: 25.6.1999 r., IV SA 1118/97, Lex 473502; 8.7.2011 r., I OSK 1339/10, Lex 1082633, aprobowany przez M. Pyziak-Szafnicką – op. cit., uw. 7 do art. 117). Wynika to z m.in. faktu, że w przeciwieństwie do innych gałęzi prawa (jak cywilne lub karne) materialne prawo administracyjne nie ma normatywnie sformułowanej części ogólnej, a kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera regulacji dotyczącej przedawnienia, co jest usprawiedliwione tym, że przedawnienie jest instytucją prawa materialnego, a nie procesowego. Jednak mając na uwadze prakseologiczne uwarunkowania oraz społeczne skutki dawności szereg przepisów prawa materialnego, regulujących stosunki publiczno-prawne zawiera unormowania dotyczące skutków upływu czasu. W konsekwencji z przedawnieniem w materialnym prawie administracyjnym mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Takim właśnie wyjątkiem, w stosunku do którego musi być zastosowana interpretatio restrictiva, jest zamieszczona w art.107 ust.1 ustawy o Policji instytucja przedawnienia roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych. Zawarte w tym przepisie pojęcie roszczenia odnosić należy do żądania określonego zachowania związanego z prawem podmiotowym, w przypadku prawa administracyjnego z publicznym prawem podmiotowym. Publiczne prawo podmiotowe obywatela stanowi korelat określonego prawnie obowiązku państwa lub wspólnoty samorządowej i daje możliwość żądania od administracji oznaczonego zachowania się przy ustalonym stanie faktycznym (zob. M.Kulesza, Materialy do nauki prawa administracyjnego, Warszawa 1989, s123). Na gruncie prawa administracyjnego roszczenie, "jest to dany przez prawo instrument umożliwiający skuteczne domaganie się od ściśle określonego podmiotu, tj. państwa lub jednostki samorządowej od obywatela albo obywatela od państwa lub jednostki samorządowej bądź państwa od jednostki samorządowej lub jednostki samorządowej od państwa ściśle określonego zachowania się zgodnie z treścią prawa podmiotowego" (W.Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s.220).
Wskazane w art. 107 ust.1 ustawy o Policji przedawnienie dotyczy wyłącznie "roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych". Takie roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych, a więc np. prawo do uposażenia (art.99 ustawy o Policji), do dodatku do uposażenia (art.104 ustawy o Policji), do świadczeń pieniężnych (art.108 ustawy o Policji) przysługują tylko policjantom. Zatem w ujęciu podmiotowym zawarta w art. 107 ust.1 ustawy o Policji regulacja dotyczy wyłącznie przedawnienia roszczeń policjantów z tytułu ich prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych względem państwa. Tym samym, taki sposób regulacji (sformułowania) przedawnienia, z jakim mamy do czynienia w art. 107 ust.1 ustawy o Policji nie obejmuje przedawnienia roszczeń państwa względem policjantów np. w związku ze obowiązkiem zwrotu wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku jego nienależnego pobrania. Co więcej zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma w takim przypadku na celu restytucję stanu zgodnego z prawem, a nie ukaranie policjanta.
Przepis art. 107 ust.1 ustawy o Policji zamieszczony został w rozdziale 9 powołanej ustawy: "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Niewątpliwie więc przepis ten będzie miał zastosowanie do unormowanego w tym rozdziale zakresu przedmiotowego. Wskazane w tym przepisie przedawnienie odnosi się zatem w ujęciu przedmiotowym do roszczeń z tytułu prawa do uposażenia (art.99 – art.106 ustawy o Policji), innych świadczeń (art.108 i nast. ustawy o Policji) oraz należności pieniężnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że wskazane w powołanym przepisie przedawnienie ma "zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy" (zob. wyrok NSA 10 listopada 2015r., sygn. akt I OSK 1294/14).
Wreszcie wskazać należy, że obowiązek zwrotu wypłaconego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w przypadku jego nienależnego pobrania nie powstaje z mocy prawa, lecz jest orzekany w formie decyzji, podobnie jak na podstawie decyzji przyznawane jest prawo do tego równoważnika. Decyzja ta ma charakter konstytutywny określając wysokość kwoty nienależnie pobranego równoważnika oraz obowiązek jego zwrotu. Z chwilą, gdy taka decyzja stanie się ostateczna podlega wykonaniu.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzuty skargi w swej istocie są uzasadnione, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia, na podstawie art. 151 zaskarżonej decyzji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.