Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 672/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę W. B. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju) i zobowiązał organ do rozpoznania jego wniosku z dnia 18 lipca 2011 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1952 r., nr [...], w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł.
Powyższy wyrok został wydany w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Dnia 18 lipca 2011 r. J. R., M. R., R. Ż., K. P., E. S., B. Ż., K. K., M. Ż., S. Ż., S. B., W. B. i K. K. - spadkobiercy M. Ż., P. Ż. i K. B., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności – między innymi - orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] maja 1952 r., przyznającego K. B. odszkodowanie za parcelę I kat. [...], wywłaszczoną orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1951 r., nr [...]. Pismem z dnia 24 października 2012 r. organ poinformował strony, że rozpatrzenie sprawy nastąpi w terminie do dnia 28 lutego 2013 r. Równocześnie wezwał strony do dostarczenia dodatkowych dokumentów. Strony nadesłały te dokumenty w dniu 21 grudnia 2013 r.
W związku z nierozpatrzeniem sprawy we wskazanym terminie, skarżący pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. wniósł o przyśpieszenie rozpatrzenia sprawy. Wobec braku odpowiedzi w dniu 23 maja 2013 r. ponownie wystosował ponaglenie i wniósł o wyjaśnienie przyczyn zwłoki. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. Następnie pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. skarżący wezwał Ministra do "usunięcia naruszenia interesu prawnego". Dnia 18 listopada 2013 r. złożył skargę domagając się m.in. zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w określonym terminie, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia organowi grzywny.
W dniu 17 grudnia 2013 r. Minister zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu i uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. oraz o obowiązkach wynikających z przepisu art. 41 § 1 K.p.a., a także wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy - do dnia 31 grudnia 2013 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi i podał, że w dniu 5 grudnia 2012 r. nadesłano 9 tomów akt archiwalnych sprawy, wśród których znajdują się dokumenty dotyczące spornego orzeczenia. Akta liczą 5732 strony. Dokumenty są niekompletne, gdyż brak dwóch tomów nr 1 i 2. Kwerenda doprowadziła do odnalezienia akt tej sprawy, jednak są one w dalszym ciągu niekompletne. Organ podkreślił, że w sprawie zachodzi konieczność dokonania czasochłonnej oceny materiału dowodowego i wnioskowania - co do czynności podjętych w postępowaniu zakończonym spornym orzeczeniem - w oparciu o akta archiwalne, dotyczące innych orzeczeń przyznających odszkodowania za sąsiednie nieruchomości. Dodał, że strona nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa, a więc nie dochowała warunków formalnych do wniesienia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do wniosku Ministra o odrzucenie skargi, uznał, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo nazwane: "Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego" z dnia 14 sierpnia 2013 r. opatrzone wprawdzie numerem innej sprawy, ale to pismo – zdaniem Sądu - stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa również w rozpatrywanej sprawie, skoro bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia 18 lipca 2011 r., obejmującego zarówno stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1951 r. jak i z dnia [...] maja 1952 r., przedstawiała się niemal analogicznie. Sam organ kompletując akta, dokumentację opatrzoną numerem [...] dołączył do akt administracyjnych sprawy niniejszej, prowadzonej pod numerem [...].
Sąd wziął przy tym pod uwagę, załączone przez organ do akt w obu sprawach, pisma procesowe strony z dnia 15 kwietnia 2013 r. oraz z dnia 23 maja 2013 r., kwestionujące opieszałe działanie organu, które również można było potraktować jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 37 § 1 K.p.a.
Przechodząc do meritum sprawy Sąd zaznaczył, że przepisy prawa nie definiują pojęcia "bezczynność organu". Po nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pojęcie "bezczynności" sprowadza się do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność bez znaczenia pozostają powody, dla których określony akt nie został wydany, a zwłaszcza, czy bezczynność organu spowodowana została okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), czy stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność organu rażąco narusza przepisy prawa.
Dalej Sąd wywiódł, że w art. 12 K.p.a. ustawodawca ustanowił ogólną zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Z zasady tej dla organu administracyjnego wynika konieczność podejmowania wszystkich czynności bez zbędnej zwłoki, tak aby wnikliwie i w jak najkrótszym czasie doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższa zasada wynika również z Konstytucji RP (art. 6), Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) i z art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. W konsekwencji, jeżeli właściwy organ nie wydaje decyzji w zakreślonych terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, to pozostaje w bezczynności. Tylko w wyjątkowych przypadkach terminy załatwienia spraw z art. 35 § 3 K.p.a. mogą być przedłużane na podstawie m.in. art. 36 § 1 K.p.a. Przepis ten wskazuje, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Uwzględniając skargę Sąd miał na uwadze to, że do chwili rozpoznania skargi organ nie rozparzył wniosku skarżącego.
Analiza czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania, a także ich szybkości – niezbędna do dokonania oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – potwierdziła, że organ w sposób kwalifikowany naruszył przepisy o terminach do załatwiania spraw, a przede wszystkim art. 35 § 3 K.p.a. Wniosek wpłynął do organu w dniu 17 sierpnia 2011 r., co oznacza, że w tej dacie zostało wszczęte postępowanie. Pierwszą czynność w sprawie organ podjął pismem nadanym w dniu 7 marca 2012 r., przekazującym wniosek o stwierdzenie nieważności, w trybie art. 65 § 1 K.p.a., Wojewodzie Małopolskiemu według właściwości. Od 16 marca 2012 r. do 28 sierpnia 2012 r., tj. do chwili rozstrzygnięcia przez Prezesa Rady Ministrów negatywnego sporu kompetencyjnego postępowanie prowadził Wojewoda. Z akt wynika, że w dniu13 sierpnia 2012 r. Ministrowi został zwrócony przez Wojewodę wniosek strony.
W dniu 24 października 2012 r. organ podjął czynności, zwracając się do stosownych instytucji o przesłanie akt sprawy. W dniu 13 grudnia 2012 r. organ otrzymał akta sprawy. Następnie pismem z dnia 22 listopada 2013 r. Minister zwrócił się do pełnomocnika stron o wykazanie interesu prawnego wnioskodawców. W odpowiedzi, która wpłynęła do organu w dniu 9 grudnia 2013 r., pełnomocnik udzielił wymaganych informacji, dołączając dokumenty.
W dniu 18 grudnia 2013 r. organ wystosował zawiadomienie o treści art. 10 i art. 41 K.p.a. oraz poinformował, że – z uwagi na konieczność analizy zebranego materiału dowodowego - nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a. Równocześnie termin rozstrzygnięcia wyznaczył do dnia 31 marca 2014 r. W międzyczasie strony zwracały się o wyjaśnienie przyczyn tak znacznej zwłoki. Z zestawienia opisanych wyżej czynności wynika, że postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem art. 35 § 3 K.p.a. Sąd zakwestionował potrzebę dokonywania ustaleń w oparciu o akta archiwalne dotyczące innych orzeczeń przyznających odszkodowania za sąsiednie nieruchomości i wymierzył organowi grzywnę wysokości 500 zł, uznając, że spełni ona wystarczająco represyjną i zarazem dyscyplinującą funkcję wobec znacznego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy.
W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury i Rozwoju zarzucił na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisu art. 65 § 1 K.p.a. na skutek uznania, że zawiadomienie b. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 2012 r. nie zakończyło sprawy wniesionej w dniu 17 sierpnia 2011 r. Z kolei na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:
- - przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a. na skutek rozpoznania skargi nie poprzedzonej wniesieniem skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa;
- - przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. na skutek jego niezastosowania;
- - przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. na skutek wadliwej oceny skuteczności pism skarżącego z dnia 15 kwietnia 2013 r. i z dnia 23 maja 2013 r. oraz pominięcia wywodu organu zawartego w odpowiedzi na skargę;
- - przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek nieodniesienia się do stanowiska organu;
- - przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 K.p.a. na skutek nie uwzględnienia okoliczności, że przekazanie wniosku do innego organu kończy rozpoznanie sprawy przed organem przekazującym.
W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i o odrzucenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł też o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu – decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], na okoliczność braku bezczynności organu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano fakt, że pisma uznane przez Sąd I instancji za wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie dotyczyły przedmiotowej lecz innej sprawy, toczącej się równolegle z udziałem tych samych stron przed tym samym organem. Ponadto z ich treści nie wynikało, by stanowiły one wezwania do usunięcia prawa. Podkreślono, że w sprawie toczył się spór kompetencyjny, a ponadto Sąd nie uwzględnił złożonego charakteru sprawy i obszerności materiału dowodowego. Sąd I instancji pominął również fakt wydania w dniu [...] maja 2014 r. decyzji kończącej sprawę w pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw ani nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skargę kasacyjną oparto wprawdzie zarówno na podstawie kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na podstawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a – naruszenia prawa materialnego, ale w istocie w skardze kasacyjnej chodziło o naruszenie przepisów regulujących zasadę szybkości postępowania administracyjnego i zasady skarżenia bezczynności organu. W istocie sporne jest między autorem skargi kasacyjnej a stanowiskiem Sądu I instancji to, czy w sprawie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu przepisu art. 35 K.p.a. w sytuacji, gdy organ każdorazowo powiadamiał stronę o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 i podał przyczyny uzasadniające ten stan rzeczy oraz o rażącej bezczynności w rozumieniu przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a.
Upraszczając nieco zagadnienie, trzeba stwierdzić, że bezczynność organu istnieje zawsze wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a stan ten nie ma usprawiedliwienia. Przepis art. 35 § 1 K.p.a. statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku i jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo gdy sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, organ może załatwić sprawę później niż niezwłocznie. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Jak wskazuje na to regulacja przepisu art. 36 K.p.a., wedle którego o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji obowiązany jest zawiadomić stronę, ustawa dopuszcza możliwość załatwienia sprawy administracyjnej z przekroczeniem terminów wyżej określonych. Takie działanie winno mieć swoją uzasadnioną przyczynę i należy ją podać w motywach odpowiedniego postanowienia.
Organ orzekający w sprawie bezspornie nie dopełnił obowiązku rozpoznania sprawy w odpowiednim terminie. Wniosek wszczynający postępowanie przed skarżącym kasacyjnie organem, został złożony w dniu 17 sierpnia 2011 r. i do chwili wydania wyroku przez Sąd I instancji nie został rozpoznany, mimo wskazania daty końcowej początkowo na dzień 28 lutego 2013 r., a później na dzień 31 grudnia 2013 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są wywody Sądu I instancji w kwestii braku usprawiedliwienia dla tego rodzaju opóźnienia.
Ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe, jak to jest utrwalone w teorii i praktyce, cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Pewne reguły w przedmiotowym zakresie wypracowało orzecznictwo. Przede wszystkim akcentuje się, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa", użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu.
Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 10/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane.
Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, publ. jw.). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji, niniejsza sprawa ma wprawdzie szeroki dowodowo charakter, ale w postępowaniu administracyjnym także w tego rodzaju sprawach wymagane są rozsądne ramy czasowe.
Organ wprawdzie w pismach kierowanych do stron wyjaśniał powody zwłoki w rozpoznaniu sprawy, ale były to przyczyny związane z działaniami organu i nie zawinione przez strony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie usprawiedliwia to bardzo długiego – niespełna trzyletniego, licząc do dnia wydania skarżonego wyroku - okresu jej spoczywania bez podejmowania jakichkolwiek działań o charakterze merytorycznym. Wprawdzie przekazanie sprawy innemu organowi oraz wynikły stąd spór kompetencyjny przedłużyły czas rozpoznania sprawy, ale był to okres zaledwie 5-ciu miesięcy od 5 marca do 28 sierpnia 2012 r. Nawet biorąc pod uwagę prowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego związanego z koniecznością poszukiwania akt archiwalnych, to w okresie od dnia 5 grudnia 2012 r. do dnia 22 listopada 2013 r. nie podejmowano już żadnych czynności. Wynika to wprost z akt administracyjnych organu.
Uprawnione jest wprawdzie twierdzenie skarżącego kasacyjnie Ministra, że nie każda bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, ale w wyżej wskazanych i bezspornych okolicznościach sprawy trudno się zgodzić z twierdzeniem, że kwalifikacja przyjęta w zaskarżonym wyroku jest błędna. Należy bowiem różnicować pewne sytuacje, stan spraw i uwzględnić całokształt okoliczności mających wpływ na przyjęcie cech danej bezczynności. W myśl zasady szybkości i prostoty postępowania, wyrażonej w art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Z zasady ogólnej szybkości postępowania wypływa dla organów administracji obowiązek prowadzenia postępowania (załatwiania wniosków) w taki sposób, by nie można było zarzucić im zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowaniu czynności.
W tym celu organy administracji obowiązane są posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do realizacji tej zasady. Wybór najprostszych środków prowadzących do realizacji zasady jest uzależniony od konkretnych okoliczności sprawy. Ogólna zasada szybkości i prostoty postępowania administracyjnego skonkretyzowana została w art. 35 K.p.a., który określa maksymalne ustawowe terminy załatwiania spraw, przewidując dla spraw wymagających postępowania wyjaśniającego miesiąc na ich załatwienie, a dla spraw szczególnie skomplikowanych dwa miesiące na ich załatwienie od daty złożenia wniosku (art. 35 § 3 K.p.a.).
Jednocześnie w art. 35 § 2 K.p.a. ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek niezwłocznego załatwiania spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
W tej sprawie organ jako okoliczność ekskulpującą podał jedynie prowadzenie skomplikowanego i czasochłonnego postępowania dowodowego (vide: treść odpowiedzi na skargę). Nie jest to jednak przyczyna usprawiedliwiająca brak jakichkolwiek czynności we wzmiankowanym, prawie rocznym okresie. Jest ona zależna od organu i nienależąca do kategorii przyczyn niezawinionych. Podstawowym obowiązkiem organu jest takie zorganizowanie pracy, aby rozpoznanie sprawy było odpowiednio sprawne zarówno w zakresie szybkości postępowania, koncentracji materiału dowodowego, wyboru koncepcji rozstrzygnięcia jak i w zakresie podejmowania decyzji rozstrzygającej sprawę. Odmienne postępowanie powoduje bowiem trwałe zaprzeczenie jednego z podstawowych obywatelskich praw podmiotowych, a mianowicie prawa do budzącego zaufanie praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności.
Zasada ta ma charakter konstytucyjny (zob. J. Malanowski [w:] "KPA. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2014, str.45 i 63). Każdy przypadek trwałej niemożności wykonania przez organ nałożonych obowiązków orzeczniczych w ustawowym terminie wymaga podjęcia przez ten organ odpowiednich działań organizacyjnych, zmierzających do likwidacji zaległości oraz zapobiegających tworzeniu tych zaległości na przyszłość. W takim stanie rzeczy organ musi liczyć się z konsekwencjami w postaci chociażby skutecznych skarg na bezczynność postępowania oraz z niemożnością udzielenia ochrony prawnej przed skutkami tego rodzaju niedowładu organizacyjno-orzeczniczego, w drodze liberalnej wykładni przepisu art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a., do czego w istocie sprowadzał się wywód uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przed wniesieniem skargi wyczerpano tryb zażaleniowy (tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Wprawdzie w piśmie nazwanym: "Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego" przywołano wyłącznie oznaczenie numeru sprawy toczącej się równolegle, ale w treści tego pisma wyraźnie wskazano, że chodzi o "postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość", czyli użyto liczby mnogiej, wskazującej na wszystkie postępowania zainicjowane pismem z dnia 18 lipca 2011 r. Za wyczerpujące wymóg wniesienia zażalenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego można było przy tym już uznać wcześniejsze pisma pełnomocnika skarżącego, w których wyraźnie wzywano organ do przyśpieszenia załatwienia sprawy zainicjowanej wspomnianym wnioskiem.
Bezzasadny jest zarzut bezprzedmiotowości postępowania w związku z wydaniem w dniu [...] maja 2014 r. decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, jako że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W aktach tych brak jest takiego dokumentu, a ponadto z protokołu rozprawy z dnia [...] maja 2014 r. nie wynika, by obecny na niej pełnomocnik organu R. F. przedłożył taką decyzję lub by poinformował Sąd o jej wydaniu.
Odnosząc się do dalszego zarzutu proceduralnego, wskazującego na wadliwość sporządzonego uzasadnienia, podnieść należało, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl tego unormowania "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania".
Przede wszystkim należy podkreślić, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny spełnił wymogi wynikające z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym niezbędne elementy uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Motywy wyroku mają przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane.
Ponadto powinny one zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia. Tylko naruszenia takich wymogów uzasadnienia mogą stanowić podstawę formułowania zarzutu niepełnego zebrania materiału dowodowego oraz zarzutu niewyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku, a tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano.
Naturalną konsekwencją niedopatrzenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. musi być akceptacja zaskarżonego orzeczenia również w zakresie wymierzenia grzywny na podstawie § 2 przywołanego przepisu.
Kwestia wysokości wymierzonej organowi grzywny nie stanowiła przedmiotu oddzielnego zarzutu ani wywodu uzasadnienia skargi kasacyjnej i w związku z tym pozostaje poza sferą kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.