Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 950/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. i Miasta Poznań, stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wojewoda Poznański decyzją z dnia [...] października 1993 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Miasto Poznań z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] ark. [...] jako działka nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpili M. A., P. H. i A. R. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]:
- I. stwierdził, że ww. decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [...] października 1993 r. - w zakresie dotyczącym działek aktualnie oznaczonych od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...] (powstałych z podziału działki [...]) została wydana z naruszeniem prawa;
- II. w pozostałym zakresie dotyczącym działek aktualnie oznaczonych nr [...], [...],[...] i [...] powstałych z podziału działki [...] stwierdzono nieważność ww. decyzji Wojewody Poznańskiego.
Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił swoją decyzję z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] oraz stwierdził, że:
- I. decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [...] października 1998 r. - w zakresie dotyczącym działek aktualnie oznaczonych od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...] (powstałych z podziału działki [...]) została wydana z naruszeniem prawa;
- III. w pozostałym zakresie dotyczącym działek aktualnie oznaczonych nr [...], [...],[...] i [...] powstałych z podziału działki [...] stwierdzono nieważność ww. decyzji Wojewody Poznańskiego.
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesione zostały przez Spółdzielnię Mieszkaniową "O." w P. oraz Miasto Poznań.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w P., zaskarżając ww. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w części, tj. w pkt II zarzuciła naruszenie art. 16 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a., natomiast Miasto Poznań zaskarżyło decyzję całości, zarzucając naruszenie art. 15, art. 11, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji wskazał, że decyzja z dnia [...] marca 2018 r. skierowana została m.in. do R. K., który - jak wynika z nadesłanego przez Urząd Stanu Cywilnego w Poznaniu odpisu zupełnego aktu zgonu - zmarł w dniu 3 marca 2017 r. Rozstrzygnięcie organu II instancji skierowane zatem zostało do osoby zmarłej.
Sąd podkreślił, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) w przypadku nieuwzględnienia zarzutu pierwszego zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa;
- 3) w przypadku nieuwzględnienia zarzutów pierwszego i drugiego zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że art. 156 k.p.a. nie dopuszcza stwierdzenia nieważności decyzji w części;
- 4) w przypadku nieuwzględnienia zarzutów pierwszego, drugiego i trzeciego zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 156 k.p.a. nie dopuszcza stwierdzenia nieważności decyzji w części;
- 5) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustalenia i wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisu, którego rażące naruszenie prawa nastąpiło przy wydaniu zaskarżonej decyzji;
- 6) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustalenia i wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skarga którego spośród skarżących została uwzględniona, a którego nieuwzględniona;
- 7) naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi za zasadną w sytuacji braku zarzutu skarżących skierowania zaskarżonej decyzji do osoby zmarłej.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg;
- 2) ewentualnie, w razie uznania przez Sąd II instancji, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
- 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. R. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna, a przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać co następuje.
Mianowicie zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r., oraz stwierdził: w pkt I, że decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [...] października 1993 r. stwierdzająca nabycie przez Miasto Poznań z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] w zakresie dotyczącym działek aktualnie oznaczonych od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) została wydana z naruszeniem prawa, w pkt II w pozostałym zakresie dotyczącym działek aktualnie oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) – Minister stwierdził nieważność decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] października 1993 r.
Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. zostały złożone dwie skargi. Skargę złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w P., zaskarżając decyzję w części, tj. w zakresie pkt II decyzji, natomiast drugą skargę złożyło Miasto Poznań zaskarżając decyzję w całości.
Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 6 września 2018 r. po rozpoznaniu sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. i Miasta Poznań na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie "stwierdzenia nieważności decyzji w części" w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w pkt 2 zasądził koszty. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2018 r. skierowana została między innymi do R. K., który zmarł w dniu 3 marca 2017 r., tym samym rozstrzygniecie organu zostało skierowane do osoby zmarłej.
Mając na uwadze, że złożone skargi mają różny zakres zaskarżenia, a przede wszystkim treść samego wyroku w którym przedmiot został określony jako stwierdzenie nieważności decyzji w części, zaś rozstrzygniecie w pkt 1 dotyczy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a nadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się i nie wyjaśnia wskazanych wątpliwości, jak również z uzasadniania nie wynika, czy obie skargi zostały uwzględnione (szczególnie, że zakres zaskarżenia obu skarg jest różny) zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Stąd też z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji można tylko domniemywać, że Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji z dnia [...] marca 2018 r. w całości, a więc zarówno co do uchylenia decyzji z dnia 30 marca 2016 r. jak i orzeczenia sformułowanego w pkt I i w pkt II. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Z powyższego przepisu wynika nie tylko możliwość stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji w części, ale obowiązek zbadania w każdej konkretnej sprawie, czy przyczyny wskazane w art. 156 k.p.a. dotyczą całej decyzji, czy też jej części. Ten obowiązek aktualizuje się szczególnie w takich sprawach gdy zaskarżona decyzja zawiera odrębne i różne merytorycznie rozstrzygnięcia dotyczące różnych i w każdym przypadku konkretnie wymienionych nieruchomości, które są przedmiotem różnych praw przysługujących wielu podmiotom.
Mając zatem na uwadze przedmiot sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, wielość stron uczestniczących w tym postępowaniu, z których każda swój interes prawny wywodzi z przysługującego jej określonego prawa do określonej nieruchomości oraz treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, Sąd zobowiązany był rozważyć - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – czy przyczyny określone w art. 156 k.p.a. na które się powołał, dotyczą całej zaskarżonej decyzji, czy też jej części i stosownie do poczynionych rozważań podjąć rozstrzygniecie w sprawie.
Brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu wyroku co do faktu rozważania przez Sąd możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części, jak również brak w uzasadnieniu wyroku dlaczego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, mimo że nie wyjaśniał jaki tytuł i do jakiej nieruchomości posiadał zmarły R. K. W takich okolicznościach sprawy, tj. mając na uwadze stronę przedmiotową i podmiotową sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją oraz treść samej decyzji, nie rozważenie i nie odniesienie się przez Sąd I instancji do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i wynikającej z tego przepisu możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części sprawia, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest zasadny.
Mając powyższe na uwadze, tj. wskazane we wstępie wątpliwości wynikające z różnego zakresu zaskarżenia obu skarg, a tym samym czy obie skargi zostały uwzględnione, a następnie treści samego wyroku w którym przedmiot został określony jako stwierdzenie nieważności decyzji w części, zaś rozstrzygniecie w pkt 1 dotyczy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, nie odniesie się do powyższych kwestii w uzasadnieniu wyroku, jak również brak rozważań, a tym samym nie odniesienie się co do istnienia, czy też nie istnienia prawnej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. są zasadne.
Natomiast niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi za zasadną w sytuacji braku zarzutu skarżących skierowania zaskarżonej decyzji do osoby zmarłej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę powinien zgodnie z art. 190 p.p.s.a. uwzględnić wszystkie uwagi i wskazówki zawarte w niniejszym wyroku.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.