Wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., I OSK 2181/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 13 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. F.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 353/16

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek przewodniczący
Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska przewodniczący
Sędzia NSA Tamara Dziełakowska przewodniczący, sprawozdawca
starszy asystent sędziego Łukasz Mazur protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 353/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] oraz część [...] zostały objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – zwanego dalej dekretem). Objęcie nieruchomości przez gminę nastąpiło w dniu 25 listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Termin do składania wniosków upłynął w dniu 25 maja 1949 r. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia 18 października 1948 r., nr [...], tytuł własności nieruchomości [...] ozn. hip. nr [...] uregulowany był jawnym wpisem na L. i J. małż. W., w częściach równych niepodzielnie.

Prezydent [...] decyzjami z dnia [...] października 1998 r., [...] grudnia 1998 r., [...] grudnia 2013 r., ustanowił na rzecz Z. F. prawo użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działki odpowiednio nr [...].

W odniesieniu natomiast do działki nr [...] Prezydenta [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu odmówił E. F. i D. M. (następczyniom prawnym Z. F.) przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego obecnie część o pow. 141 m2, wskazując, że aktualnie teren ten zgodnie z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] przeznaczony jest pod funkcje: "1. Przeznaczenie podstawowe: a) tereny infrastruktury-energetyki, b) teren przeznaczony na inwestycje celu publicznego;

2. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady kształtowania ładu przestrzennego: a) dopuszcza się zachowanie, przebudowę, modernizację, rozbudowę lub nadbudowę istniejącej podstacji trakcyjnej [...]". Z uwagi na powyższe organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające dekretu niezbędne dla uwzględnienia wniosku dekretowego tj. takiego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela, które da się pogodzić z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia i ocenę organu I instancji.

Należy też wskazać, że w wydanych decyzjach organy obu instancji, oprócz przyjęcia, że nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2 dekretu tj. możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, czyniły także dodatkowe rozważania odnoszące się do faktu zabudowy gruntu budynkiem podstacji trakcyjnej wzniesionym już po wejściu w życie dekretu z 26 października 1945 r. Odwoływały się także do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, cytując z niego fragmenty w których przedmiotem rozważeń było zagadnienie prawne związane z możliwością uwzględnienia wniosku dekretowego w warunkach wcześniejszego oddania gruntu w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi.

Skargę na ostateczną decyzję Kolegium złożyła E. F., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, art 8 i art 9 K.p.a. oraz przepisów procesowych postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że istota sprawy sprowadza się do zbadania, czy zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz czy na nieruchomości faktycznie zajętej pod budynek podstacji trakcyjnej [...] może zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego na podstawie tego dekretu. Gmina miała bowiem obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów według planu zabudowania. Ponadto, jak zaznaczył Sąd, organ rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego, musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy. W niniejszej sprawie wniosek dekretowy został złożony w terminie, natomiast sporne jest wypełnienie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu: korzystania przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości w sposób, który da się pogodzić z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd zaznaczył przy tym, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08, przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Organ administracji, aby odmówić przyznania prawa własności czasowej musiał udowodnić, że korzystanie z gruntu w żadnym wypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Koniecznym jest zatem bliższe określenie, jaki konkretnie cel użyteczności publicznej miał być realizowany na nieruchomości w dacie wydania decyzji dekretowej, a więc jaka funkcja mogła być na danym obszarze realizowana.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że następca prawny poprzedniego właściciela jako podmiot prywatny nie może spełnić warunków przewidzianych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ustalonych dla tej działki. Tym samym skoro, organy prawidłowo stwierdziły, że działka przeznaczona jest pod tereny infrastruktury – energetyki oraz na inwestycje celu publicznego i znajduje się na niej budynek podstacji trakcyjnej [...], to nie istnieje możliwość wykorzystania tej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela (następcę prawnego) zgodnie przeznaczeniem w planie zagospodarowania. Nie zostały zatem spełnione łącznie przesłanki z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, a zatem nie mogłoby zostać ustanowione na rzecz skarżącej prawo użytkowania wieczystego. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że organ, rozpoznając wniosek dekretowy, rozstrzyga na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji, a więc był związany przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), gdyż od daty orzekania w sprawie I SA 626/02 doszło do zmiany stanu prawnego polegającej na wprowadzeniu do porządku prawnego przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie dostrzegł też naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 80 i art. 77 czy art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie następujących przepisów:

1. art. 7 ust. 2 i 3 dekretu przez niewłaściwe zastosowanie,
2. art. 58 § 1 K.c. przez niewłaściwe zastosowanie wskutek niezastosowania tego przepisu i sankcjonowanie przez Sąd pierwszej instancji nieważnych czynności prawnych dokonanych przez rozpoznające sprawy skarżącej organy administracji publicznej, zwłaszcza organ administracyjny I instancji (organy wykonawcze gm. [...]) wobec gruntu dochodzonego przez skarżącą,
3. art. 232 § 1 K.c. przez niewłaściwe zastosowanie wskutek niezastosowania tego przepisu,
4. art. 240 K.c. przez niewłaściwe zastosowanie wskutek bezzasadnego zastosowania tego przepisu w sprawie,
5. art. 2 Konstytucji przez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji złamania zasady państwa prawnego,
6. art. 7 Konstytucji przez niewłaściwe zastosowanie w efekcie niezastosowania się do dyspozycji tego przepisu i naruszenia praworządności przez organy rozpatrujące przedmiotową sprawę skarżącej o zwrot mienia, począwszy od organu administracyjnego I instancji, a skończywszy na Sądzie pierwszej instancji wskutek wydania zaskarżonego wyroku, będącego wyrokiem niesprawiedliwym,
7. art. 21 ust. 1 Konstytucji przez niewłaściwe zastosowanie wobec uchylania się przez reprezentujące państwo organy władzy publicznej od dokonania zwrotu mienia prawowitemu właścicielowi (obecnie skarżącej jako następcy prawnego poprzednich właścicieli przedmiotowych gruntów),
8. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie,
9. art. 7, 8 i 9 K.p.a.,
10. art. 153 P.p.s.a.

W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje łącznie, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych, "rozważenie przez Sąd złożenia do prokuratury zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku dekretowego" oraz o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poddano w wątpliwość, czy Gmina i [...] nie dokonały ominięcia prawa poprzez podpisanie umowy użyczenia w sytuacji, gdy ten ostatni podmiot jest zakładem budżetowym Gminy, a także zakwestionowano fakt przekazania przedmiotowej działki w wieczyste użytkowanie. Nadto zaznaczono, że obecny plan zagospodarowania nie zmienił zasadniczo przeznaczenia terenu w stosunku do planu z 2000 r., albowiem w jego § 4 ust. 25 wskazano: "Ustala się przeznaczenie dla terenów infrastruktury – energetyki oznaczonych symbolem I-E: 1) przeznaczenie podstawowe: funkcje techniczne z zakresu energetyki, w szczególności stacje elektroenergetyczne;

2. przeznaczenie dopuszczalne: funkcje usługowe z zakresu biur, infrastruktura techniczna – urządzenia infrastruktury technicznej (...)". Wskazując na powyższe w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że takie przeznaczenie w obowiązującym planie jest wręcz tożsame z przeznaczeniem określonym we wcześniejszym planie z początku 2000 roku, który nieruchomość przeznaczał pod funkcje mieszkalno – usługowe. Uzasadniając dalej naruszenie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu argumentowano: "Wobec tego w obecnym stanie dotyczącym spornej nieruchomości również należy stwierdzić, że prezydent [...] w decyzji odmownej z dnia 13.10.2015 r. także nie udowodnił niemożliwości pogodzenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą z przeznaczeniem tej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ma żadnych przeszkód w tym, aby skarżąca po uzyskaniu prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości odsprzedała np. to prawo spółce [...], a Gmina taki warunek – podjęcia przez skarżącą pertraktacji mających zakończyć się sprzedaniem przez nią spółce [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości – może zawrzeć w umowie przekazania prawa użytkowania wieczystego gruntu po myśli art. 7 ust. 3 dekretu. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd I instancji naruszyły przepisy art. 7 ust. 2 i ust. 3 dekretu. W tych okolicznościach błędne jest również stwierdzenie Sądu I instancji, że w związku z niezrealizowaniem wyroku NSA w Warszawie z dnia 21.11.2002 r. o sygnaturze I SA 626/02) nie doszło do naruszenia ze strony organów przepisu art. 153 P.p.s.a, zatem Sąd I instancji naruszył art. 153 P.p.s.a". W dalszej argumentacji, uzasadniając naruszenie powołanych na wstępie przepisów ustawy zasadniczej skarżąca zwróciła uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę możliwości przeniesienia podstacji w inne miejsce. Wywodzono: "Takie rozwiązanie byłoby zgodne z literą prawa i zasadami prawnymi wynikającymi bezpośrednio z ustawy zasadniczej, a wyrażonych w art. 21 ust. 1 Konstytucji. Zgodne z prawem byłoby zwrócić prawowitym spadkobiercom powyższą nieruchomość, tak aby mogły rozporządzić swoim mieniem, nawet jeśli by to polegało na odsprzedaniu spółce [...] Spółce z o.o. wskazanej działki. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby spadkobierczynie dawnych właścicieli, posiadając teren, postępowały zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rodzi to pytanie nad wyższością ustawy zasadniczej względem domniemanego interesu publicznego dotyczącego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...]. Zatem należało postawić Sądowi zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji."

W piśmie z dnia 22 sierpnia 2016 r. D. M. przychyliła się do powyższej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje sprawę w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanym norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji.

W przedmiotowej sprawie z uwagi na sposób skonstruowania rozpoznawanej skargi kasacyjnej, stwierdzić na wstępie należy, że jej autor, stawiając zaskarżonemu wyrokowi zarzuty, zasadniczo ograniczył się do wymienienia przepisów prawa, ale bez wskazania, na czym to naruszenie konkretnie polegało. Część z tych zarzutów została co prawda szerzej omówiona w uzasadnieniu, jednakże taki zabieg redakcyjny, może ograniczać zakres kontroli kasacyjnej, gdyż stwarza niebezpieczeństwo czy Naczelny Sąd Administracyjny właściwie zrekonstruował zarzucany sposób naruszenia powołanego przepisu.

Za nieusprawiedliwione należało uznać wszystkie podstawy kasacyjne dotyczące przepisów Kodeksu cywilnego. Jak wynika bowiem z uzasadnienia, ich naruszenia skarżąca upatruje przede wszystkim w błędnym ustaleniu Sądu pierwszej instancji, że spółka [...] jest użytkownikiem wieczystym działki będącej przedmiotem sprawy i podpisaniu umowy użyczenia nieruchomości w trakcie toczącego się postępowania dotyczącego "zwrotu nieruchomości" Podkreślić zatem trzeba, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby te kwestie przesądziły o oddaleniu skargi. Wprawdzie jak już wyjaśniono wcześniej organ odwoławczy w swojej decyzji, cytując orzecznictwo przywołał fragment orzeczenia w którym rozważano kwestię możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego w odniesieniu do terenu oddanego w użytkowanie wieczyste co nie oznacza, że takiego ustalenia dokonał. Zagadnienia te słusznie zostały pominięte przez Sąd pierwszej instancji w ocenie zaskarżonej decyzji, podobnie jak i okoliczności dotyczące zawarcia przez Gminę umowy użyczenia terenu. Jej ocena z punktu widzenia przepisu art. 58 kodeksu cywilnego nie należała ani do organów, ani do Sądu pierwszej instancji. Nie ona zresztą przesądziła o wyniku sprawy.

Jeżeli chodzi natomiast o istotę sprawy, a mianowicie czy w sprawie została spełniona przesłanka wskazana w powołanym w zarzucie pierwszym art. 7 ust. 2 dekretu to w pełni należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przewidziane w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działki [...] na cele publiczne pod funkcje infrastruktury energetycznej nie daje się pogodzić z korzystaniem gruntu przez dotychczasowego właściciela, co wyłączało możliwość ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu. Proponowane w skardze kasacyjnej rozwiązania mające na celu wykazanie spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu wskazujące na możliwość realizacji celu publicznego z zakresu energetyki przez spadkobierczynie właścicieli, czy też odsprzedaży ustanowionego najpierw na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego podmiotowi, który ten cel publiczny będzie realizował, podważają całkowicie sens tej regulacji. W szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się wprost - że stanowisko sprowadzające się do poglądu, jakoby możliwość pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania, o czym stanowi art. 7 ust. 2 dekretu, nie oznaczała, że owo "korzystanie" musi być wykonywane wyłącznie przez podmiot, na rzecz którego prawo własności czasowej miałoby zostać ustanowione - nie jest trafne. Przy takim rozumieniu bowiem tego przepisu praktycznie zawsze można by twierdzić, że korzystanie z gruntu nieruchomości [...] dawałoby się pogodzić z funkcją określoną w planie. Można by było bowiem przecież zawsze wykazywać, że chociaż wprawdzie były właściciel (jego spadkobierca) w danym przypadku nie mógł osobiście celu przyjętego w planie realizować, to jednak mógłby nieruchomość np. wydzierżawić czy w inny sposób ją obciążyć na rzecz podmiotu trzeciego, który taki cel by realizował. W takiej jednak sytuacji przyznane byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) służyłoby nie realizowaniu celu wskazanego w planie, a zupełnie innemu, jakim byłoby prowadzenie przez byłego właściciela rozmaitej działalności gospodarczej. Taka sytuacja byłaby zatem niezgodna z obowiązującym unormowaniem prawnym i – w istocie rzeczy – prowadziłaby do jego obejścia. Z tego powodu należy przyjąć, że przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) – w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu – musiało i musi zawsze dotyczyć tej samej osoby (osób), która będzie mogła korzystać z jej gruntu zgodnie z przeznaczeniem zawartym w obowiązującym w dacie orzekania planie (por. wyroki NSA: z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 233/17, z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2949/15, z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2684/12 i z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2001/16). Wyjaśnić też trzeba skarżącej, że o niekorzystnym dla niej wyniku sprawy w odniesieniu do działki [...] nie przesądziły jakiekolwiek inne względy jak tylko niespełnienie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu tj. niemożność pogodzenia korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i o ile fakt istnienia na terenie działki budynku podstacji trakcyjnej najprawdopodobniej zdeterminował przeznaczenie nieruchomości w planie pod funkcje z zakresu infrastruktury – energetyki to z punktu widzenia przesłanki przyznania prawa własności czasowej nie miał on znaczenia. O nieuwzględnieniu wniosku nie przesądziła zabudowa nieruchomości budynkiem podstacji trakcyjnej, lecz samo przeznaczenie w planie pod inwestycję celu publicznego, czyli celu, co należy zaakcentować, który w świetle obowiązujących przepisów prawa (Konstytucji RP i ustawy o gospodarce nieruchomościami) uzasadniałby również jej wywłaszczenie, oczywiście w przypadku gdyby nieruchomość stanowiła własność prywatną. Stąd i z tego względu wskazane w skardze kasacyjnej rozwiązania polegające na proponowanej odsprzedaży ustanowionego na rzecz spadkobierczyń dotychczasowych właścicieli prawa użytkowania wieczystego podmiotowi publicznemu czy przeniesienia budynku podstacji trakcyjnej w inne miejsce, nie mogły doprowadzić do spełnienia warunku z art. 7 ust. 2 dekretu. Pomijając prawną dopuszczalność tych rozwiązań, to przy takim rozumieniu przepisów art. 7 ust. 2 i ust. 3 dekretu, jakie zaprezentowano w skardze kasacyjnej należałoby dojść do wniosku, że w zasadzie w każdym przypadku korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dałoby się pogodzić z planem zabudowania, albowiem w każdym przypadku można byłoby uznać, że na właściciela można nałożyć albo obowiązek odsprzedaży uzyskanego prawa (byłby to w istocie pewien rodzaj wywłaszczenia) lub dokonać zmiany funkcji w planie, czy, jak proponują skarżący, realizować ją na innej nieruchomości. W uzupełnieniu powyższych wywodów można także przywołać pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. o sygn. akt Kp 3/15 (M. P. z 2016 r., poz. 794), w którym nawiązując do powołanej przez Sąd pierwszej instancji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 5/08 zwrócono uwagę, że w uchwale tej "NSA słusznie podkreślił wagę kryterium niezbędności gruntu dla realizacji celu publicznego, które powinno decydować o treści decyzji dekretowej. Niewątpliwe jest też, że niezbędność tę należy oceniać obiektywnie, na potrzeby konkretnej sprawy, tj. uwzględniając cel publiczny, o który chodzi, charakter i położenie nieruchomości itp. Przypadki niezbędności gruntu dla realizacji celu użyteczności publicznej nie ograniczają się jednak do sytuacji, gdy – jak w przywołanych wyrokach – nieruchomość jest wykorzystywana jako siedziba administracji centralnej lub przedstawicielstwa obcego państwa. Trzeba pamiętać, że wykonywanie kompetencji przez administrację publiczną jest jej prawnym obowiązkiem. Obiektywna ocena niezbędności musi uwzględniać uwarunkowania prawne wykonywania zadań publicznych i nie oznacza bezwzględnego priorytetu uprawnienia z art. 7 dekretu warszawskiego przed zaspokojeniem zbiorowych potrzeb wspólnoty. Przy przeprowadzaniu tej oceny trzeba uwzględnić, że wykonywanie zadań publicznych przez administrację państwową i samorządową jest obligatoryjne, podczas gdy osoby prywatne wolne są od takiego obowiązku. Dlatego, choć – jak to założył NSA w uchwale, sygn. akt I OPS 5/08 – teoretycznie także osoba fizyczna może akceptować prowadzenie na jej gruncie działalności służącej użyteczności publicznej (np. przedszkola czy placu zabaw), nie ma żadnych podstaw prawnych, by oczekiwać od niej takiej altruistycznej postawy. Jest oczywiste, że prywatny właściciel gruntu, zwłaszcza położonego w centrum stolicy, oczekuje zysku związanego z możliwością dysponowania gruntem. W konsekwencji ustanowienie użytkowania wieczystego dla byłego właściciela gruntu w praktyce niemal zawsze prowadzi do zakończenia prowadzonej tam wcześniej działalności służącej zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Wreszcie nie należy zapominać, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji realizacja celu publicznego może uzasadniać odjęcie własności nieruchomości. Trudno wskazać racje, które przemawiałyby za silniejszą ochroną roszczenia dekretowego przez bardziej restrykcyjne ujmowanie przyczyn odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, aniżeli ma to miejsce w odniesieniu do dokonywanych współcześnie wywłaszczeń".

Wreszcie nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 153 P,p.s.a. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że przewidziane w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem "I-E" (a w ramach tych ustaleń dopuszczenie w ustaleniach ogólnych usług biurowych z zakresu infrastruktury – energetyki) w zasadzie są tożsame z przeznaczeniem w planie z 2000 r. pod funkcję mieszkalno- usługową. Z kolei zmiana planu skutkowała zmianą stanu prawnego, która uchylała wiążącą ocenę zawartą w wyroku o sygnaturze I SA 626/02. Wyrok ten zresztą odnosił się do całej nieruchomości składającej się z szeregu wymienionych na wstępie działek geodezyjnych, a co do większości z nich wniosek dekretowy został ostatecznie uwzględniony.

Jako niezasadny należało ocenić też zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (zarzut 8) tym bardziej, że strona skarżąca nawet nie wskazała, jaką to decyzją kontrolowana w niniejszym postępowaniu sprawa została uprzednio już rozstrzygnięta.

Wskazując na powyższe, uznać należało, że skarżący nie zdołał wykazać naruszenia przez organy zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., co z kolei czyni postawione zarzuty nieusprawiedliwionymi (zarzut 9). Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając z kolei niniejszą sprawę, nie dopatrzył się w jej okolicznościach naruszenia norm określonych w art. 2, art. 7 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (zarzuty 5 – 7).

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.