Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 359/13, na skutek skargi T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. (dalej jako "skarżący"), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. umorzyło postępowanie wszczęte z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności, ewentualnie wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia [...] marca 1973 r. nr [...] orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej jako dz. nr 13/2 o pow. 0,0334 ha. Kolegium uznało, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "Kpa"), który legitymowałby ich do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa lub stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 27 marca 1973 r., co z kolei uzasadnia umorzenie postępowania wszczętego przed Kolegium.
Po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancji. W ocenie organu nadzoru zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogą wpłynąć na przyznanie wnioskodawcom statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia [...] marca 1973 r., jak również nie mają wpływu na przyznanie im tego prawa w postępowaniu, którego wszczęcia żądają. Kolegium stanęło na stanowisku, że to wyrok Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt I Ca 1216/05 ustalający, że nie istnieją przesłanki do przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako "dekret"), nieruchomości w nim wymienionych, stanowi podstawę do dochodzenia ewentualnych roszczeń od Skarbu Państwa, a nie decyzja, której wydania obecnie się domagają. W ocenie organu, z uwagi na brak jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem, brak jest podstaw do uznania, że wnioskodawcy posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa w zw. z art. 157 § 2 Kpa, który legitymowałby ich do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa lub o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 27 marca 1973 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący wnieśli o uchylenie decyzji I i II instancji, zarzucając im naruszenie:
- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie ustalenia w postępowaniu administracyjnym istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności;
- art. 8 Kpa poprzez wydanie odmiennej treści rozstrzygnięcia w stosunku do rozstrzygnięć wydawanych przez inne organy administracyjne i sądy administracyjne przy tożsamym lub podobnym stanie faktycznym i prawnym;
- art. 28 i art. 105 w zw. z art. 160 Kpa i art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz.1692) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu z uwagi na brak interesu prawnego, a tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe;
- art. 7 Kpa i art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm., dalej jako "Kpc") w związku z nieustaleniem stanu prawnego nieruchomości na dzień wydania decyzji objętej wnioskiem o uznanie decyzji za wydaną z naruszeniem prawa oraz pominięciem związania wyrokiem Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt I C 1004/03.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje I i II instancji, jako wydane z naruszeniem art. 28 Kpa w zw. z art. 105 Kpa, z powodu przyjęcia, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa ww. decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Nowym Sączu. W ocenie Sądu, skarżący zasadnie podnieśli, że prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt I Ca 1216/05 ustalono, że nie istniały przesłanki do przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu nieruchomości w nim wymienionych, a tym samym Skarb Państwa nie nabył własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie tego dekretu. W związku z powyższym skarżący jako spadkobiercy poprzedniego właściciela mają interes prawny i mogą żądać stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste tej nieruchomości. Sąd wskazał dodatkowo, że organy przyjmując odmienny pogląd zaniechały przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i zbadania tytułu skarżących do przedmiotowej nieruchomości w postaci wskazanego wyroku sądu, z czym mogą wiązać się również inne roszczenia skarżących, w tym odszkodowawcze, z racji których przysługuje im status strony w kontrolowanej sprawie. Organy stosownie do art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa winny sporne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w postaci interesu prawnego skarżących zbadać samodzielnie. Ponadto zdaniem Sądu, zasadne jest w tym względzie powoływanie się przez skarżących na stanowisko zaprezentowane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że istotne jest ustalenie relacji pomiędzy ustanowieniem użytkowania wieczystego gruntu na podstawie decyzji administracyjnej oraz decyzją wydaną w oparciu o dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ocena prawidłowości decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste jest bowiem zależna od treści decyzji wydanej w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, gdyż niezbędną ustawową przesłanką ustanowienia użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej było oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu państwowego czyli gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, gdyż tylko taki grunt mógł stanowić przedmiot użytkowania wieczystego. Opisywane zaniechania ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oznaczają naruszenie przez organy art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 Kpa.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa") w zw. z art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 Kpa, w wyniku błędnego przyjęcia, że organ uchybił obowiązkowi podjęcia czynności wyjaśniających w zakresie ustalenia interesu prawnego wnioskodawców, podczas gdy organ takie czynności podjął m.in. dokonując analizy księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, z której wynika, że obecnie nieruchomość ta jest własnością innej osoby fizycznej, którą to osobę chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wpis dokonany w księdze wieczystej jest przy tym orzeczeniem sądowym, który na podstawie art. 6268 § 6 Kpc wiąże organy administracji publicznej. Z kolei powołany przez skarżących wyrok Sądu Okręgowego nie orzekł o restytucji ich praw do nieruchomości, a jedynie stwierdził brak przesłanek do przejęcia tej nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu. Wydanie zatem w obecnym stanie faktycznym decyzji stwierdzającej, że decyzja z dnia [...] marca 1973 r. została wydana z naruszeniem prawa, w żadnym stopniu nie zmieniłoby sytuacji prawnej skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 Ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Nadmienić należy, że stosownie do treści art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Należy bowiem w całości zgodzić się z Sądem I instancji, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu naruszyło art. 28 Kpa i art. 105 Kpa uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje interes prawny do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Niemniej jednak naruszenie to miało charakter naruszenia prawa materialnego, a nie procesowego i podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji powinien być przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa. Nie zawsze też interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, ponieważ stan faktyczny i prawny był jednoznaczny i nie dawał jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania nadzorczego. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja na okoliczność braku interesu prawnego wskazuje na całkowite niezrozumienie przez organ istoty postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, postępowanie o stwierdzenie nieważności albo niezgodności z prawem nie jest sporem o to, kto jest obecnie właścicielem nieruchomości. W wielu bowiem sytuacjach nieodwracalne skutki prawne albo też znaczny upływ czasu od wydania decyzji, uniemożliwiają wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej osobom trzecim prawa własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości. Dlatego też osoby, które zostały bezprawnie pozbawione prawa do nieruchomości, która została następnie zadysponowana na rzecz osób trzecich, nie mogą być odsyłane na drogę postępowania sądowego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt I Ca 1216/05 stwierdzający brak przesłanek do przejęcia przedmiotowej nieruchomości, wykreował po stronie wnioskodawców interes prawny do zainicjowania postępowań nadzorczych w odniesieniu do decyzji, które były skutkiem bezprawnego przejęcia nieruchomości. Skoro bowiem w dniu 13 września 1944 r. nieruchomość ta nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu, to tym samym Skarb Państwa nie stał się jej właścicielem i nie był uprawniony w 1973 r. do oddania stanowiącej własność prywatną nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
Stwierdzić należy, że bezprawne przejęcie nieruchomości w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stworzyło realną możliwość rozporządzania nieruchomością, co doprowadziło do utraty własności przez pierwotnych właścicieli. Pomiędzy przejęciem nieruchomości, a jej zadysponowaniem istnieje zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, związek przyczynowy, ponieważ przyjęcie, że nieruchomość podpadała pod działanie dekretu, stworzyło warunki powstania innego zdarzenia, z którego dopiero ostatnie stało się bezpośrednią przyczyną szkody (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt III CZP 49/14).
Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.