Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2580/14 oddalił skargę M. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia oraz zmiany decyzji.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezydent [...] umorzył postępowanie z wniosku I. T., M. R., A. O. i T. J. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. H., stanowiącą działkę nr [...], zajętą pod drogę. Orzeczenie o umorzeniu postępowania odszkodowawczego uzasadniono tym, iż wnioskodawcy nie byli stronami w tym postępowaniu, ponieważ w dniu 31 grudnia 1998r. nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie powyższe prowadzone było na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm. – dalej jako ustawa z dnia 13 października 1998 r.), zgodnie z którym odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne przysługuje tylko tej osobie, która udokumentuje, iż była ich właścicielem w dniu wejścia w życie ustawy, tzn. w dniu 31 grudnia 1998 r.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. wskazując, że w dniu wejścia art. 73 ww. ustawy, współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli H. P., J. T., T. T., A. G. oraz I. T. i to oni powinni ubiegać się o ustalenie odszkodowania.
Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego, którą wnieśli A. O., T. J., M.R. i H. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1158/07.
W dniu 10 marca 2009 r. M. R. wystąpił do Prezydenta [...] o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] sierpnia 2006 r. na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a., załączając do akt sprawy "umowę przelewu". Umowa ta zawarta została w dniu 10 grudnia 2008 r. pomiędzy J. T. i T. T. a M. R., a w jej treści strony oświadczyły, iż w ramach notarialnej umowy sprzedaży z dnia 17 marca 2000 r. dokonały również zbycia prawa do odszkodowania za działkę zajętą pod ul. H. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2006 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki – w wyniku rozpatrzenia odwołania M. R. od ww. decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zarzucając, że organ nie zbadał, czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą decyzji, a także nie uwzględnił zmiany wykładni sądów administracyjnych w kwestii osoby uprawnionej do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Prezydent [...] ponownie odmówił, w trybie art. 154 k.p.a., uchylenia oraz zmiany ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
Po rozpatrzeniu odwołania M. R., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Skargę na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2013 r. złożyło Miasto [...]. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 769/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. W trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. Sąd stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki nie dokonał oceny decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w kontekście dopuszczalności jej zmiany lub uchylenia w nadzwyczajnym trybie postępowania określonym w art. 154 k.p.a. W konsekwencji rzeczą organu odwoławczego - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - będzie analiza czy decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest decyzją wydaną w warunkach luzu decyzyjnego czy też decyzją związaną, albowiem art. 154 k.p.a. nie może mieć zastosowanie w odniesieniu do decyzji, które zostały wydane na podstawie przepisów niedających właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że z przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wynika, że decyzja taka ma charakter deklaratoryjny i jedynie poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy. Natomiast, decyzja odszkodowawcza nie ma charakteru tzw. decyzji uznaniowej, gdyż organ w chwili jej wydawania zobowiązany był jedynie do stwierdzenia, że zachodził określony stan faktyczny, z którym przepis ustawy wiązał określony skutek prawny.
Na ww. decyzję M. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 6, 7, 8, 9, 77 §1 i 80 w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych norm prawnych i niewłaściwe ich zastosowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną podzielając stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest decyzją związaną. Uznanie natomiast, że decyzja odszkodowawcza z dnia [...] sierpnia 2006 r. jest decyzją związaną spowodowało, że należało uchylić decyzję organu I instancji i postępowanie przed tym organem umorzyć, tj. uznać za bezprzedmiotowe, albowiem powstała trwała, nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji tego postępowania.
Sąd wskazał, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl ust. 2 tego artykułu odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie zaś za tak przejęte nieruchomości zajęte pod drogi ustalone jest i wypłacane przez właściwego starostę na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa, o czym stanowi ust. 4 powołanego przepisu.
Biorąc te regulacje pod uwagę, Sąd stwierdził, że z wywłaszczeniem, które nastąpiło w dacie 1 stycznia 1999 r., co jest potwierdzane decyzją deklaratoryjną właściwego organu, ustawa powiązała powstanie roszczenia odszkodowawczego, wynikającego z utraty prawa własności z tym tylko zastrzeżeniem, że realizacja tego roszczenia została odroczona i ograniczona w czasie oraz uzależniona od złożenia wniosku w ustawowym terminie - do dnia 31 grudnia 2005 r. Konstrukcja art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wskazuje, iż zakodowana w nim norma prawna ma charakter związany, co implikuje, że jeżeli zachodzą przesłanki, określone w przepisie art. 73 ust. 1 i 3, to organ musi podjąć decyzję określoną przepisem prawa. A skoro tak, wzruszenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe. Tym samym, Sąd nie podzielił argumentu skarżącego, że o charakterze decyzji z dnia 31 sierpnia 2006 r., tj. o tym że jest ona "uznaniowa" a nie "związana", świadczy zmiana na przestrzeni lat wykładni pojęcia "właściciel" zawartego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. R., zarzucając rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że lektura uzasadnienia wyroku potwierdza niezrozumienie problemu będącego istotą sprawy i wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a. Zmiana wykładni sądów administracyjnych nie może być, zdaniem skarżącego, sama przez się podstawą uchylenia lub zmiany decyzji z 31 sierpnia 2006 r. w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Zmiana interpretacji przepisów prawa przez organy jurysdykcyjne, dająca mu prawo do ubiegania się o odszkodowanie, nie jest przesłanką do zmiany decyzji ostatecznej, a jedynie uzasadnia jego słuszny interes oraz jest z w zgodzie z interesem społecznym.
Skarżący kasacyjnie zauważył, że w chwili wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r. znane już było organom administracji orzeczenie WSA z dnia 7 października 2005 r. i późniejsze orzeczenia sądów administracyjnych wydanych w 2006 r., a mimo tego Prezydent [...] uznał, że skarżący nie ma prawa do odszkodowania, wbrew istniejącym już w tej materii linii orzeczniczej, co jednoznacznie wskazuje na uznaniowy charakter tego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie doszło do zarzucanego w niej naruszenia art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Co do możliwości zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na związanie z mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 769/13. W uzasadnieniu wyroku z 30 stycznia 2014 r. wskazano, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Należy podkreślić, że ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku Sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także NSA rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (por. wyroki NSA z 2 kwietnia 2008 r., I OSK 886/07, z 16 maja 2007 r., I FSK 857/06, OSP 2008/11/119, akceptowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015 s. 624 nb 7).
Rozpoznając sprawę obecnie Sąd I instancji (także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną) był zatem związany stanowiskiem, iż tryb nadzwyczajny określony w art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji uznaniowych, tzn. cechujących się tym, iż przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określone luzy decyzyjne, natomiast tryb ten nie jest właściwy dla decyzji związanych, przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują taką a nie inną treść podjętej decyzji.
Nie budzi zastrzeżeń stanowisko Sądu I instancji, że decyzje wydawane na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie mają charakteru uznaniowego. W razie potwierdzenia zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, właściwy wojewoda wydaje decyzję potwierdzającą nabycie, za odszkodowaniem, własności nieruchomości przez odpowiedni podmiot publicznoprawny. Wbrew zatem stanowisku skarżącego kasacyjnie, decyzja wydana na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie ma charakteru uznaniowego, gdyż organ w razie stwierdzenia, że zachodzi określony stan faktyczny, jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Wydawane w tych sprawach decyzje należą więc niewątpliwie do kategorii decyzji związanych, w których ustawodawca nie pozostawia organowi orzekającemu jakiegokolwiek marginesu swobodnego uznania.
Wobec powyższego, przy uwzględnieniu wskazanego wyżej związania na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r., prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji co do braku możliwości zastosowania trybu nadzwyczajnego przewidzianego w art. 154 k.p.a. do decyzji wydanej na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji, którą umorzono postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Tymczasem takie decyzje o umorzeniu postępowania, jako decyzje proceduralne, nie podlegają rozpoznaniu w trybie art. 154 k.p.a. Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, o czym stanowi ten przepis, może być dokonywana tylko w odniesieniu do decyzji znamiennych skutecznością, konkretyzujących normę materialną, względnie – gdy idzie o decyzje odmowne – będących wyrazem wyboru dokonanego w ramach uznania administracyjnego. Innymi słowy kwestię nabycia praw należy łączyć jedynie z decyzjami merytorycznymi, tj. rozstrzygającymi sprawę co do jej istoty, a nie z decyzjami procesowymi, które nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty, lecz w inny sposób kończą postępowanie (por. Tadeusz Kiełkowski: Komentarz do art.154 Kodeksu postępowania administracyjnego stan prawny: 2015.07.01 oraz Andrzej Wróbel Komentarz aktualizowany do art.154 Kodeksu postępowania administracyjnego Stan prawny: 2016.12.05, LEX).
W związku z powyższym decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, nie mogła być przedmiotem skutecznego żądania z art. 154 § 1 k.p.a., które, jak wskazano wyżej, może odnosić się wyłącznie do decyzji ostatecznych, w których wyniku żadna ze stron nie nabyła prawa, a które mają charakter uznaniowy.
W takich okolicznościach rozważanie przesłanek wymienionych w art. 154 § 1 k.p.a. tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony stawało się zbędne, podobnie jak podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwag dotyczących zmiany wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.