Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 464/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2012 r.) Prezydent W., rozpoznawszy sprawę po raz trzeci, w punkcie I odmówił uwzględnienia wniosku E. i T. M. w sprawie ustalenia odszkodowania za udział 3/16 części nieruchomości położonej w W. w dzielnicy [...] przy ulicy [...], stanowiącej działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanej obecnie w księdze wieczystej KW nr [...], zajętej pod drogę; w punkcie II odmówił uwzględnienia wniosku B. M. – reprezentowanej przez pełnomocnika A. K. - w sprawie ustalenia odszkodowania za udział 13/16 części nieruchomości położonej w W. w dzielnicy [...] przy ulicy [...], stanowiącej działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanej obecnie w księdze wieczystej KW nr [...], zajętej pod drogę.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2012 r.), po rozpoznania odwołania B. M., Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z [...] lutego 2012 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Wyrokiem z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/WA 1476/12 (dalej wyrok I SA/WA 1476/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: 1. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wojewody [...] uchylającej decyzję Prezydenta W. z [...] lutego 2012 r. nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji;
- w pozostałej części uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku I SA/WA 1476/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, że odwołanie od decyzji z [...] lutego 2012 r. złożyła wyłącznie B. M., co oznacza, że decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku E. i T. M. o przyznanie odszkodowania stała się ostateczna. W stosunku do E. i T. M. nie mogło zostać uruchomione postępowanie w II instancji, a brak takiego postępowania nie dawał podstaw do wydania w stosunku do nich decyzji przez organ odwoławczy.
Powodem uchylenia przez Sąd wyrokiem I SA/Wa 1476/12 decyzji z [...] czerwca 2012 r. było naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego.
Sąd, powołując art. 73 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej pwur bądź Przepisy wprowadzające), stwierdził, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Art. 73 ust. 1 i 2 pwur nakłada na wskazane w nim podmioty, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, obowiązek wypłaty dotychczasowym właścicielom odszkodowań. Art. 73 ust. 4 pwur nakłada wymaga dla swej skuteczności złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Ustalenie odszkodowania następuje nie z urzędu, lecz na wniosek złożony najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r. Termin określony w art. 73 ust. 4 pwur jest terminem materialnym, czyli okresem, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Termin materialny jest terminem zawitym (nieprzywracalnym).
Sąd podzielił ustalenia organu, że organ prawidłowo przyjął, że B. M. (dalej wnioskodawczyni) wniosek o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i [...] złożyła z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 pwur. Z analizy akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni pismem z 16 kwietnia 2004 r. wniosła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę – ulicę [...] róg [...], stanowiący działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...] z obrębu [...]. Zatem we wniosku wskazała konkretne działki. Żądanie ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i [...] zgłosiła dopiero dnia 17 grudnia 2008 r. Jakkolwiek wnioskodawczyni w piśmie tym zatytułowanym "modyfikacja wniosku z dnia 16 kwietnia 2004 r." podkreśliła, że omyłkowo wskazała działki, które nie zostały zajęte pod drogę, to jednocześnie w tym samym piśmie wskazała, że załączyła do akt sprawy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2005 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości stanowiącej działki [...] i [...]. Przyjąć należy, że jeszcze przed upływem terminu z art. 73 ust. 4 pwur ustawy wiedziała ona, jakie faktycznie działki stanowiące poprzednio jej własność zostały zajęte pod drogę publiczną. Tym samym złożone na rozprawie oświadczenie pełnomocnika wnioskodawczyni, jakoby nie otrzymała ona decyzji z [...] października 2005 r. nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Z rozdzielnika tej decyzji wynika, że otrzymała ją również B. M. Wskazanie przedmiotu roszczenia w piśmie z 16 kwietnia 2004 r. nie było ogólnikowym określeniem nieruchomości zajętej pod drogę, które stwarzałoby możliwość precyzowania takiego wniosku. W związku z tym pismo wnioskodawczyni z 17 grudnia 2008 r. było nowym wnioskiem w zakresie, w którym pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł o przyznanie odszkodowania za działki nr [...] i [...], a wniosek ten złożony został po terminie.
Także pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych zasługiwały zdaniem Sądu I instancji na uwzględnienie. Uchylenie przez Wojewodę decyzji Prezydenta W. było nieuzasadnione, bowiem postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organ I instancji wnikliwie, zebrano materiał dowodowy w sposób właściwy, dający podstawę do pełnych ustaleń faktycznych w sprawie. Materiał dowodowy poddano analizie, co znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji Prezydenta W. rozpoznającego sprawę po raz trzeci. Analiza i wnioski z niej wypływające są prawidłowe i logiczne. W sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy (uzasadnienie wyroku I SA/Wa 1476/12).
Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 724/13 (dalej wyrok I OSK 724/13) Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. M. od wyroku z 9 stycznia 2013 r., I SA/WA 1476/12, 1. oddalił skargę kasacyjną;
- odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2015 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), po ponownym rozpatrzeniu odwołania B.M. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmawiającej uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania w punkcie "1" [winno być "I"] E. i T.M.; w punkcie "2" [winno być "II"] B. M. za działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] zajęte pod drogę, utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2012 r. [w punkcie II orzekającą o odmowie uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania na rzecz B. M.].
Skargę na decyzję z [...] stycznia 2015 r. wniosła B. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 12, 61 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, i dopuszczenie dowodu z wymienionych w skardze akt postępowania administracyjnego, co zdaniem wnioskodawczyni miało pomóc w ustaleniu zarzucanych naruszeń prawa.
W uzasadnieniu ponownie wskazała, że wniosek złożyła w terminie; urzędnicy wiedzieli o jakie nieruchomości chodzi i prowadzili postępowanie w sprawie określonych działek. Pismo pełnomocnika skarżącej wskazujące inne numery działek nie było nowym wnioskiem ponieważ postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania trwało już kilka lat.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
W trakcie postępowania sądowego B. M. zmarła a w jej miejsce na mocy postanowienia z [...] grudnia 2015 r. [...] Sądu Rejonowego [...] wstąpił następca prawny J. M. (dalej skarżący; k. 48 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 464/16 na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania zawarte w wyroku sądowym wiążą ten organ, chyba że stan prawny uległ zmianie (art. 153 ppsa). Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę, był związany oceną prawną dokonaną w wyroku I SA/Wa 1476/12. Przesądzono w nim, że wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę - ulicę [...] został złożony po terminie o jakim mowa w art. 73 ust. 4 pwur. Sąd stwierdził, że wniosek został złożony 17 grudnia 2008 r. podczas gdy termin do jego złożenia upływał 31 grudnia 2005 r. Termin ten był terminem prawa materialnego, który skutkował wygaśnięciem roszczenia.
Sąd obecnie rozpoznający sprawę nie stwierdził naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego uzasadniających wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Organ będąc związany oceną prawną zawartą w wyroku I SA/Wa 1476/12, wobec tego, że nie doszło do zmiany przepisów prawa, obowiązany był do utrzymania w mocy decyzji odmawiającej przyznania B. M. odszkodowania. Argumenty skarżącej zawarte w skardze stanowią jedynie nieuprawnioną polemikę z treścią decyzji i wyrokiem I SA/Wa 1476/12.
Sąd I instancji oddalił wniosek o dopuszczenie dowodów z akt innych postępowań jako że nie było to niezbędne do rozstrzygnięcia, tym bardziej że skarżąca nie wskazała na jakie konkretnie okoliczności dowody te mają być przeprowadzone. Sąd w toku postępowania bada dowody (dokumenty) które były podstawą rozstrzygnięcia organu administracji a dowody dodatkowe z dokumentów, zgodnie z art. 106 § 3 ppsa dopuszcza, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego wydłużenia postępowania. Taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej spawie.
Skargę kasacyjną wywiódł J. M., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. A. G., zarzucając wyrokowi IV SA/Wa 464/16 naruszenie:
- prawa materialnego:
- art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr "33" [winno być "133"], poz. 872 ze zm.) przez uznanie, że wniosek B. M. został złożony z uchybieniem ustawowego terminu i odmowę przyznania odszkodowania, podczas gdy wniosek został złożony w dniu 16 kwietnia 2004 r., czyli [w] ustawowym terminie;
- art. 73 ust. 4 pwur przez uznanie, że wniosek B. M. z 9 grudnia 2008 r. jest nowym wnioskiem, który został wniesiony z uchybieniem ustawowego terminu i to wnioskodawczyni ponosi negatywne konsekwencji wskazania numerów działek, podczas gdy przepis ten nie nakłada na wnioskodawcę żadnych wymogów formalnych;
- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 i 77 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i wszechstronnego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez dokonanie wadliwych ustaleń, co do uchybienia przez B.M. terminu do złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania i uznania modyfikacji wniosku za nowy, odrębny od pierwotnego wniosek o przyznanie odszkodowania, podczas gdy okoliczności stanu faktycznego wskazują, że uchybienie w tym zakresie nie miało miejsca.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zaskarżony wyrok zapadł w sprawie, w której zapadł już uprzednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1476/12 (art. 153 ppsa) i prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2014 r., I OSK 724/13 (art. 170 ppsa), oddalający skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 1476/12, co autor skargi kasacyjnej, chcąc skutecznie zakwestionować wyrok IV SA/Wa 464/16, błędnie pomija.
Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku trafnie wskazał na potrzebę uwzględnienia oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku I SA/Wa 1476/12 (s. 1, 4-5 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 464/16).
Organy obu instancji, a także sądy (w tym Sąd I instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę i Naczelny Sąd Administracyjny), pozostawały związane dokonanymi ocenami prawnymi oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyrokach I SA/Wa 1476/12 i I OSK 724/13 (art. 153, 170 ppsa).
Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 r., s. 654-657, uw. 1-10; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 396-397 uw. 1-2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 689-690, nb 7, 8; s. 691, nb 17). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sądy (zarówno WSA, jak i NSA), orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.01.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).
Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Odróżnienie związania oceną prawną od związania prawomocnym wyrokiem przejawia się w tym, że ocena prawna wiąże sąd i organy administracyjne w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną (J. P. Tarno – op. cit., s. 401, uw. 10). Tym samym prawomocny wyrok może odnosić się również do danej sprawy – jak to ma miejsce w sprawie kontrolowanej.
Zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa skonstruowany został niestarannie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje naruszenia norm odniesienia. Przepis art. 77 kpa składa się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza – op. cit., s. 754, nb 16).
W uzasadnieniu wyroku I OSK 724/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "skarga kasacyjna przede wszystkim podważa trafność poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, bo do tego zsumować należy jej zarzuty, eksponujące naruszenie kilku przepisów, wszak sprowadzające się do jednej konkluzji o błędnej ocenie charakteru obu pism skarżącej kasacyjnie złożonych przed organem administracyjnym I instancji. Zagadnienie pełnych i poprawnych ustaleń faktycznych należy badać w świetle materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia, których zastosowanie i wykładnię skarżąca kasacyjnie również zaczepia. Toteż zasadnym okazało się rozpoznanie obu podstaw kasacyjnych łącznie. Są one chybione i to nie tylko dlatego, że nie zgłębiają sedna problemu sprawy...
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji zasadnie przyjął za prawidłowe stanowisko, iż pismo z dnia 17 grudnia 2008 r. jest odrębnym, nowym wnioskiem w sprawie odszkodowania, czy też było to, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, jedynie pismo uzupełniające jej pierwotny wniosek z dnia 16 kwietnia 2004r. Jak wynika z akt sprawy B. M. pismem z dnia 16 kwietnia 2004 r. wystąpiła do Prezydenta W. o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod pas drogowy ulicy [...] róg [...] w W., stanowiący działki nr [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. Następnie pismem z dnia 17 grudnia 2008 r., zatytułowanym "Modyfikacja wniosku z dnia 16 kwietnia 2004 r." zgłosiła żądanie ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i [...]. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego niepodobna traktować pisma z dnia 17 grudnia 2008 r. jako pisma prostującego wniosek z dnia 16 kwietnia 2004 r., a zatem jest to nowy wniosek. Podkreślić trzeba bowiem, że z treści wniosku z dnia 16 kwietnia 2004 r. wprost i jednoznacznie wynikało, iż roszczenie o odszkodowanie dotyczyło jedynie działek nr [...],[...],[...] i [...]. Natomiast działki nr [...] i [...] były i są działkami odrębnymi od ww. działek, co bezsprzecznie wynika z akt sprawy. Nie było więc jakichkolwiek powodów dla wzywania strony o wyjaśnienie czy sprecyzowanie treści żądania. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że wniosek z 2004 r. nie obejmował swoim żądaniem działek nr [...] i [...], które zostały przez skarżącą wskazane dopiero w piśmie z dnia 17 grudnia 2008 r. Prawidłowym było więc przyjęcie, że pismo to nie mogło być traktowane jako zwykłe uzupełnienie wniosku z 2004 r., czego w istocie domaga się skarżąca. Pismo to trafnie więc uznano za nowe żądanie w kwestii ustalenia odszkodowania za inne działki zajęte pod drogę publiczną, które - z uwagi na upływ terminu - nie mogło być przez organ pozytywnie rozpatrzone. Wprawdzie ustawa z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną istotnie nie określa, jak akcentuje to autor skargi kasacyjnej, szczegółowych warunków formalnych, jakim powinien odpowiadać wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne, a jedynym warunkiem formalnym, wymienionym wprost w ustawie, jest konieczność złożenia wniosku w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., ale nie można z tego faktu wyciągać wniosku, że nie obowiązują w tej materii żadne reguły. Kwestia wymogów, jakim podlega podanie w postępowaniu administracyjnym i jego treść, jest bowiem – co do zasady – materią procesową. Zatem, w sytuacji braku szczególnych wymagań przewidzianych przez prawo materialne, zastosowanie znajdują przepisy procedury administracyjne. Zgodnie z art. 63 § 2 Kpa podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Treść żądania wyznacza przy tym przedmiot sprawy. Organ administracji publicznej jest wprawdzie zobowiązany wezwać stronę o sprecyzowanie jej żądania, ale jedynie w przypadku wątpliwości, co do przedmiotu postępowania. Nie może natomiast ani sam modyfikować żądania strony, ani występować do niej w tym celu, a tym bardziej sugerować dokonanie takiej czynności. To strona jest dysponentem postępowania wszczynanego na wniosek. Niezasadnym w ocenie Sądu Odwoławczego jest zatem twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż organ miał obowiązek doprecyzowania wniosku poprzez wezwanie skarżącej o wskazanie, jakich nieruchomości dotyczy jej żądanie. Gdyby wnioskodawczyni nie określiła, za jakie konkretnie nieruchomości zajęte pod drogę publiczną dochodzi odszkodowania, wtedy organ zobligowany byłby do ustalenia tej okoliczności; jednakże nie można wymagać, aby w przypadku precyzyjnego sformułowania wniosku, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, Prezydent W. miał domniemywać, że w istocie skarżąca domagała się we wniosku z dnia 16 kwietnia 2004 r. odszkodowania za inne działki, w tym także za działki nr [...] i [...], bo byłaby to nieuprawniona modyfikacja jej żądania.
Ponadto, jak słusznie wskazał Sad I instancji, skarżąca jeszcze przed upływem terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 cyt. ustawy, posiadała wiedzę jakie faktycznie działki stanowiące poprzednio jej własność zostały zajęte pod drogę publiczną, o czym świadczy załączona przez skarżącą do akt sprawy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości stanowiącej działki [...] i [...]. Z tych względów zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 ppsa w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie są uzasadnione" (uzasadnienie wyroku I OSK 724/13, art. 170 ppsa). Żadne argumenty podniesione w skardze kasacyjnej z 21 lipca 2016 r. nie podważyły oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku I SA/Wa 1476/12 (art. 153 ppsa) ani związania w niniejszym postępowaniu prawomocnym wyrokiem I OSK 724/13.
Zarzuty naruszenia art. 73 ust. 4 pwur (pkt I. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) okazały się niezasadne. Wniosek skarżącej z 16 kwietnia 2004 r. nie obejmował nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Z kolei wniosek z 9 grudnia 2008 r., będący nowym wnioskiem, obejmował nieruchomości zajęte pod drogę publiczną, których współwłaścicielką była B. M., lecz został złożony po terminie, określonym w art. 73 ust. 4 pwur, co skutkowało wygaśnięciem roszczenia (k. 4, 106-107 akt administracyjnych I instancji). W tej materii ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku I SA/Wa 1476/12 (art. 153 ppsa) i związanie w niniejszym postępowaniu prawomocnym wyrokiem I OSK 724/13, były dla Sądu I instancji, orzekającego wyrokiem IV SA/Wa 464/16, wiążące. Na organie nie ciążył obowiązek wezwania wnioskodawczyni do doprecyzowania wniosku z 16 kwietnia 2004 r., skoro zawierał on wskazanie konkretnych numerów działek i nie wywołał on żadnych wątpliwości organu (art. 153 ppsa; uzasadnienie wyroku I SA/Wa 1476/12 i przywołane w tym uzasadnieniu wyroki: NSA z 30.12.2009 r. I OSK 1410/09; WSA w Warszawie z 13.12.2011 r. I SA/Wa 1325/11).
Autor skargi kasacyjnej myli oba wskazywane wnioski. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podaje: "Przekładając powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy w ocenie Skarżącego Organ winien był wyjaśnić intencje skarżącego, czy pismo z dnia 9 grudnia 2008 r. należy uznać za nowy wniosek w sprawie złożony po upływie ustawowego terminu, czy jako uzupełnienie wniosku z dnia 16 kwietnia 2004 r. W ocenie skarżącego, organ nie miał żadnych podstaw, aby na tym etapie postępowania bez zebrania całości materiału dowodowego, w tym wyjaśnienia intencji Skarżącej, uznać pismo z dnia 16 kwietnia 2004 r. za nowy wniosek." (s. 4 akapit 2 skargi kasacyjnej). Nie ulega wątpliwości, że wniosek z 16 kwietnia 2004 r. był wnioskiem pierwotnym i nie był na żadnym etapie procesowania traktowane jako "nowy wniosek". Owej pomyłki nie sprostowano, mimo udziału pełnomocnika w rozprawie dnia 14 września 2017 r. (k. 119 akt sądowych).
Żadne z argumentów zawartych w skardze kasacyjnej z 21 lipca 2016 r. nie prowadziły do odmiennych rezultatów wykładni art. 73 ust. 4 pwur bądź do uznania, że doszło do jego niewłaściwego zastosowania w kontrolowanej sprawie.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.