Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 maja 2017 r. III SA/Łd 278/17 oddalił skargę K. K. na bezczynność Rektora Wyższej Szkoły Finansów i Informatyki im. prof. J. w Ł. w przedmiocie niewykonania wyroku w sprawie III SAB/Łd 23/16. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.), Kontrola ta polega m.in. na rozpoznawaniu skarg na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Tryb postępowania w takich sprawach uregulowany jest w art. 154 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Skuteczne wniesienie skargi na podstawie tego przepisu uzależnione jest od uprzedniego pisemnego wezwania organu właściwego do wykonania wyroku. Skarżący warunek ten spełnił, gdyż przed wniesieniem skargi do sądu w piśmie z 13 stycznia 2017 r. wezwał organ do wykonania wyroku z 27 września 2016 r., III SAB/Łd 23/16.
Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane, bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (por. wyroki NSA z 21 kwietnia 2015 r., I OSK 2808/14; z 12 maja 2016 r., I OSK 2260/15; wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 140/12). To samo dotyczy stanu przewlekłości postępowania.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 września 2016 r., III SAB/Łd 23/16 zobowiązał Rektora Wyższej Szkoły Finansów i Informatyki do rozpatrzenia wniosku K. K. o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie nadania skarżącemu tytułu licencjata i wydania dyplomu w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Kwestię terminu załatwienia sprawy reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zgodnie z tym przepisem trzydziestodniowy termin do wykonania wyroku z 27 września 2016 r. zaczął zatem biec od dnia doręczenia jego prawomocnego odpisu wraz z uzasadnieniem, co według zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy III SAB/Łd 23/16, miało miejsce 9 grudnia 2016 r. (k. 77 akt sprawy). W tej sytuacji trzydziestodniowy termin wyznaczony przez sąd do rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie nadania skarżącemu tytułu licencjata i wydania dyplomu upływał 9 stycznia 2017 r. W wyznaczonym przez sąd terminie organ administracji rozpatrzył wniosek skarżącego i [...] stycznia 2017 r. wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2010 r. o odmowie nadania tytułu licencjata i wydania dyplomu ukończenia studiów pierwszego stopnia skarżącemu. Decyzja ta została doręczona skarżącemu 9 stycznia 2017 r. Stosownie do art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.
Zatem, organ administracji, wbrew przekonaniu skarżącego, wykonał wyrok z 27 września 2016 r., III SAB/Łd 23/16. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. Nie przesądza zatem o niewykonaniu wyroku wydanie rozstrzygnięcia, niezgodnego z oczekiwaniami strony (por. wyrok WSA w Szczecinie z 8 września 2016 r., II SA/Sz 470/16), a taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z decyzją organu administracji z [...] stycznia 2017 r. nie ma żadnego znaczenia. W ramach postępowania toczącego się w trybie art. 154 p.p.s.a. na skutek skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie ma możliwości merytorycznej weryfikacji decyzji wydanej w wykonaniu takiego wyroku. Decyzja taka podlegać może weryfikacji jedynie w odrębnym postępowaniu. W decyzji z [...] stycznia 2017 r. organ administracji pouczył skarżącego o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z którego to uprawnienia skarżący, według wyjaśnień organu administracji, skorzystał.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł K. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy i przez to mylne uznanie, że organ administracyjny wykonał wyrok WSA w Łodzi z 27 września 2017 r., III SAB/Łd 23/16 w sytuacji, gdy decyzja nr [...] organu z [...] stycznia 2017 r. nie uwzględnia oceny prawnej i wytycznych zawartych we wskazanym wyroku, które z mocy art. 153 p.p.s.a. były wiążące w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu wyroku z 27 września 2017 r., III SAB/Łd 23/16 WSA w Łodzi wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy warunki te nie są spełnione (art. 61a ust. 1 K.p.a.). Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte np. gdy żądanie wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych bądź też nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Odmowa ta zatem może i musi nastąpić w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji złożyła osoba, która nie ma w sprawie interesu prawnego, a jedynie ewentualnie interes faktyczny. W przypadku natomiast gdy postępowanie w przedmiocie nieważności zostanie wszczęte i dopiero w trakcie jego prowadzenia okaże się, że np. wniosek złożyła osoba niebędąca stroną - organ winien umorzyć takie postępowanie.
W sytuacji natomiast, gdy do organu administracji wpłynie podanie zawierające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, w stosunku do której uprzednio sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę, rzeczą tego organu na wstępnym etapie jest dokonanie oceny, czy nie zachodzi prawna przeszkoda do nadania dalszego biegu temu podaniu. Wymaga to zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w prawomocnym wyroku Sądu. Oddalenie bowiem skargi na określoną decyzję, w wyniku przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli jej zgodności z prawem, zamyka organowi administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności tej decyzji, jednakże nie w każdej sytuacji, lecz tylko w takim zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. W takim zakresie prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej.
Po uprawomocnieniu tego wyroku organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie zgodnie z powyższymi wskazaniami. Nawet więcej, organ nie wydal żadnego rozstrzygnięcia po tym wyroku. Skarżący uważa, że decyzja wskazana w zaskarżonym wyroku WSA w Łodzi odnosi się bowiem do postępowania toczącego się tymże Sądzie pod sygnaturą III SA/Łd 605/16.
Potwierdzeniem tej tezy są następujące okoliczności:
- Informacja organu zawarta w odpowiedzi z 30 stycznia 2017 r., na wezwanie do wykonania wyroku brzmi "... sąd nie mógł dać wytycznych, co do sposobu rozstrzygnięcia gdyż skarga dotyczyła bezczynności organu a nie merytorycznego rozpoznania sprawy...".
- Decyzja z [...] stycznia 2017 r. jest decyzją organu II instancji. Wydana została na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten został przyjęty po przywróceniu terminu do jego złożenia. Jest to wprost wykonanie wyroku WSA w Łodzi w sprawie III SA/Łd 605/16.
- W żadnym rozstrzygnięciu, organ nie zbadał jakie ustalenia mają powagę rzeczy osądzonej, a jakie kwestie porusza wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji. Taki obowiązek zawarty został zawarty w wyroku wydanym przez WSA w Łodzi.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że na organie prowadzącym ponowne postępowanie w sprawie spoczywa bezwzględny obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez sąd w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia, jak i obowiązek wykonania zawartych w uzasadnieniu wskazań, co do dalszego postępowania. Związanie zaś samego sądu administracyjnego, w rozumieniu przywołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się wytycznym w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Tym samym Rektor WSFiI nie wykonał prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, co błędnie zostało ocenione w niniejszej sprawie, ponieważ naruszony został art. 153 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
- Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podniesione zarzuty nie są sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po drugie, nie wszystkie przepisy wskazane jako przedmiot naruszenia przez Sąd I instancji miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.
- Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do jego treści Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest wykonanie wyroku WSA w Łodzi z 27 września 2016 r., III SAB/Łd 23/16, a nie decyzja Rektora z [...] stycznia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2011 r. Trafnie też Sąd przyjął, że o niewykonaniu wyroku można mówić wówczas, gdy rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane, bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W rezultacie działanie Sądu spełnia wymagania wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a.
- Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy treści wymienione w art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. Natomiast zd. 2 przytoczonego przepisu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
- Nie można wreszcie podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ponieważ ten przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
- Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.