Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Wa 1024/11 oddalił skargę M. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 kwietnia 2011 r. nr 992700/620/1157/2009/SEow w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Wnioskiem z dnia 8 września 2009 r. M. Ł. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS") o przyznanie prawa do renty w drodze wyjątku. We wniosku podniósł, że odmówiono mu prawa do renty w trybie zwykłym z uwagi na niespełnienie wymogów odnośnie lat pracy. Podał, że od 1998 roku choruje na przewlekłe zapalenie trzustki i od tego czasu z uwagi na stan zdrowia nie pracuje. W 2005 r. przeszedł bardzo poważną operację z powodu stwierdzonego guza głowy trzustki. W 2006 r. przeszedł kolejną operację. Aktualnie cierpi na wiele schorzeń, które uniemożliwiają mu podjęcie pracy zarobkowej. Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Koszalinie orzeczeniem z 2 listopada 2005 r. stwierdził u niego znaczny stopień niepełnosprawności oraz ograniczoną zdolność samodzielnej egzystencji. Jedyną osobą mogącą pełnić funkcję jego opiekuna jest żona, która w zaistniałej sytuacji nie może podjąć pracy na pełny etat. Jego trzyosobowa rodzina korzysta ze świadczeń pomocy społecznej MOPS w Koszalinie. Dlatego też w 2007 r. MOPS w porozumieniu z Powiatowym Urzędem Pracy w Koszalinie skierował żonę do prac użyteczno-społecznych, za wykonywanie których otrzymuje 272 złotych miesięcznie i jest to jedyny dochód, który rodzina może przeznaczyć na żywność i przedmioty codziennego użytku. Córka studiuje aktualnie na studiach dziennych i jedynym źródłem jej utrzymania jest stypendium w wysokości 400 złotych miesięcznie. Aktualny stan zdrowia uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, co powoduje, że nie jest w stanie spełnić wymogów do uzyskania świadczenia z ZUS w normalnym trybie.
Prezes ZUS decyzją z dnia 20 listopada 2009 r., wydaną na podstawie na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia 3 lutego 2010 r., odmówił przyznania M. Ł. świadczenia w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że zainteresowany legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 4 sierpnia 2009 r., stwierdzającym całkowitą niezdolność do pracy od dnia 1 lipca 2009 r. Natomiast w okresach od dnia 1 czerwca 1990 r. do dnia 30 czerwca 1998 r. i od dnia 11 maja 1999 r. do dnia 30 czerwca 2009 r., wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne wnioskodawcy, które nie zostały usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami. Legitymowanie się przez 46-letniego mężczyznę łącznym okresem ubezpieczenia 10 lat, 6 miesięcy i 11 dni jest nieadekwatne do jego wieku i przy uwzględnieniu, że całkowita niezdolność do pracy powstała w 2009 r.
W następstwie skargi wniesionej przez M. Ł. obie decyzje Prezesa ZUS zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 569/10. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ rozpatrując sprawę uchybił przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy. Organ pominął bowiem w uzasadnieniach obu decyzji istotną okoliczność, znaną mu w chwili rozstrzygania sprawy, że M. Ł. od dnia 28 sierpnia 1998 r. był częściowo niezdolny do pracy. Organ powinien zatem sprawdzić tę okoliczność i ustalić, co było przyczyną orzeczenia o częściowej niezdolności do pracy i jakie prace były dla skarżącego wskazane w okresie od powstania częściowej niezdolności do pracy do chwili powstania u niego całkowitej niezdolności do pracy, a następnie ustalić, czy na terenie zamieszkania M. Ł. lub w pobliżu istniały możliwości podjęcia pracy zgodnie z zaleceniami lekarskimi i jak kształtował się lokalny rynek pracy w tym okresie (tj. od dnia 11 maja 1999 r. do dnia 30 czerwca 2009 r.). Sąd zaznaczył jednocześnie, że na skarżącym również spoczywa inicjatywa dowodowa i dlatego powinien on wykazać, jakie były przyczyny braku odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne w okresie poprzedzającym powstanie częściowej niezdolności do pracy, tj. od dnia 1 czerwca 1990 r. do dnia 30 czerwca 1998 r.
Prezes ZUS, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z dnia 23 lutego 2011 r. ponownie odmówił przyznania M. Ł. świadczenia w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że orzeczeniem z dnia 1 września 2010 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił u M. Ł. częściową niezdolność do pracy od 28 sierpnia 1998 r. do 30 czerwca 2009 r. oraz całkowitą niezdolność do pracy od 1 lipca 2009 r. do 31 października 2011 r. Orzeczona od 28 sierpnia 1998 r. częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia przez wnioskodawcę zatrudnienia, tylko ją ograniczała. Wnioskodawca udokumentował zaś okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie 10 lat, 6 miesięcy i 11 dni.
Z przedłożonej dokumentacji wynika, że w okresach od 1 czerwca 1990 r. do 30 czerwca 1998 r. i od 11 maja 1999 r. do 30 czerwca 2009 r. wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez M. Ł. zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. W ocenie organu, analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. W wyżej wymienionych okresach wobec wnioskodawcy nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.
Organ wyjaśnił, że nadesłane przez M. Ł. kopie dokumentacji medycznej zostały ponownie ocenione przez głównego lekarza orzecznika ZUS, który w opinii z 31 grudnia 2010 r. stwierdził, że dokumenty te nie są nowymi dowodami leczenia i były znane lekarzowi orzecznikowi w chwili wydania orzeczenia. Odnosząc się do wykazywanych przez wnioskodawcę problemów zdrowotnych od 1998 r. Prezes ZUS stwierdził, że samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Początków niezdolności do pracy nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności.
Odnosząc się z kolei do wyjaśnień M. Ł. odnośnie przerw w ubezpieczeniu w latach 1999-2009 organ stwierdził, że faktycznie wnioskodawca zamieszkuje w miejscowości, która w latach 1999-2009 była zagrożona wysokim bezrobociem. Będąc częściowo niezdolnym do pracy od 28 sierpnia 1998 r. do 30 czerwca 2009 r. wnioskodawca mógł jednak poszukać zatrudnienia w zakładach pracy chronionej, ale takich prób nie podejmował. Ponadto mógł poszukać zatrudnienia poza miejscem zamieszkania. Z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w Koszalinie z 19 stycznia 2011 r. wynika, że M. Ł. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku tylko w krótkich okresach czasu od 24 grudnia 2001 r. do 5 marca 2003 r. i od 28 września 2005 r. do 1 listopada 2005 r. Analizując całokształt przedstawionej sytuacji organ doszedł do wniosku, że wnioskodawca nie był osobą aktywną zawodowo. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało, że istniały szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w kontynuowaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych.
Organ zaznaczył jednocześnie, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty w drodze wyjątku oprócz niezdolności do pracy, ocenie podlega również sytuacja materialna z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik M. Ł. zarzucił, że decyzja Prezesa ZUS narusza prawo materialne przez błędną wykładnię art. 83 ustawy emerytalnej, jak również prawo formalne przez naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego art. 7, 77 i 80 K.p.a. Organ nie spełnił wszystkich wytycznych określonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwłaszcza w zakresie ustalenia podstaw i stwierdzonych schorzeń w dacie orzekania o niezdolności do pracy 28 sierpnia 1998 r., gdy został uznany za częściowo niezdolnego do pracy. Podkreślono, że przyczyną braku aktywności zawodowej w okresie objętym badaniem Prezesa ZUS był stan jego zdrowia, gdyż ciężko chorował. Podniósł też nową okoliczność, która pojawiła się na etapie ponownego rozpoznania sprawy przez organ, tj. wykrytą u jego żony chorobę nowotworową, która powoduje, że w chwili obecnej pozostaje praktycznie bez środków do życia.
Prezes ZUS, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 6 kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję o odmowie przyznania M. Ł. świadczenia w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko podkreślając, że na dzień ustalenia całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawca miał udokumentowane okresy składkowe i nieskładkowe (łącznie 10 lat, 6 miesięcy i 11 dni), nieadekwatne do jego wieku (46 lat). Organ zaznaczył, że wprawdzie świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak nie może ono pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. W ubezpieczeniu wnioskodawcy występują okresy od 1 czerwca 1990 r. do 30 czerwca 1998 r. i od 11 maja 1999 r. do 30 czerwca 2009 r., w czasie których nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Nie zostało jednocześnie wykazane, by nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że w ww. okresach nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy.
Organ zaznaczył, że przed wydaniem decyzji odmownej prowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące aktywności zawodowej wnioskodawcy. Przeanalizowano kształtowanie się lokalnego rynku pracy w latach 1999-2009 i ustalono, że stopa bezrobocia w woj. zachodniopomorskim była znacznie wyższa od stopy bezrobocia w kraju. Z Powiatowego Urzędu Pracy w Koszalinie uzyskano informację, że wnioskodawca był zarejestrowany dwukrotnie jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w okresach: od 24 grudnia 2001 r. do 5 marca 2003 r. i od 28 września 2005 r. do 1 listopada 2005 r. Z Urzędu Pracy nie otrzymał propozycji pracy oraz nie korzystał z form pomocy na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Zgodnie z dyspozycją Sądu przeprowadzono też postępowanie orzecznicze. W opinii z 25 listopada 2010 r. główny lekarz orzecznik ZUS orzekł, że M. Ł. jest częściowo niezdolny do pracy od 1999 r. z powodu następstw przebytych chorób i przebytej operacji. Organ zaznaczył jednocześnie, że nie jest rolą lekarza orzecznika ZUS określanie prac, które badany może wykonywać po otrzymaniu orzeczenia o częściowej niezdolności do pracy, gdyż jest to rola lekarza medycyny pracy lub Komisji ds. orzekania o niepełnosprawności. Kolejną opinią z 30 grudnia 2010 r. lekarz orzecznik ZUS orzekł, że dołączone do pisma z 27 grudnia 2010 r. dokumenty nie są nowymi dokumentami leczenia i były znane orzecznikowi wcześniej.
Na tej podstawie Prezes ZUS ponownie stwierdził, że orzeczona od 28 sierpnia 1998 r. częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia przez wnioskodawcę zatrudnienia, tylko ją ograniczała, a całkowitą niezdolność do pracy ustalono dopiero od 1 lipca 2009 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zatem na stwierdzenie, że to na skutek szczególnych okoliczności wnioskodawca nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych, co tym samym wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sama sytuacja materialna natomiast nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.Ł., działający przez pełnomocnika, podniósł te same zarzuty, co we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności uprawniające do otrzymania świadczenia, o którym mowa w tym przepisie, a także naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że Prezes ZUS interpretuje w sposób niewłaściwy art. 83 ustawy emerytalnej, dokonując nieuzasadnionej generalizacji, uogólnienia. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 733/08 skarżący podkreślił, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Skarżący jako bezrefleksyjne określił stwierdzenie organu, że w jego stanie zdrowia (chorując na nowotwór) powinien poszukać pracy w zakładach pracy chronionej lub zmienić miejsce zamieszkania. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie "szczególnymi okolicznościami" jest wszystko, co sprawiało, że na rynku pracy był pracownikiem mniej atrakcyjnym od innych, a przy tak dużym bezrobociu jak w Koszalinie w latach dziewięćdziesiątych nie miał żadnych szans na znalezienie pracy. Tym samym całkowicie bezzasadnym jest twierdzenie Prezesa ZUS, że mając orzeczoną częściową niezdolność do pracy miał tylko ograniczoną, a nie wyłączoną możliwość podjęcia zatrudnienia. Skarżący zarzucił ponadto, że Prezes ZUS nie ustalił, wbrew wytycznej Sądu, jaką ewentualnie pracę mógłby podjąć na konkretnym rynku pracy będąc ciężko chorym człowiekiem, co czyni zasadnym zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ne jest też zrozumiałe stwierdzenie Prezesa ZUS, że "w przerwach w ubezpieczeniu skarżący nie był ciężko chory".
Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że samo powoływanie się na obiektywnie istniejące w regionie bezrobocie, przy jednoczesnym niewykazywaniu niemal żadnej aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia, niezainteresowanie zakładami pracy chronionej i brak rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy, w żadnym razie nie dowodzi wystąpienia w sprawie szczególnych okoliczności. Nie jest natomiast rzeczą organu ustalanie, "jaką właściwie pracę miałby podejmować skarżący", skoro z materiału dowodowego wynika, że żadnej nie poszukiwał, co wynika z dokumentacji zebranej samodzielnie przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Możliwość przyznania świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech przesłanek wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może być więc sama trudna sytuacja materialna wnioskodawcy. Świadczenie to nie ma bowiem charakteru socjalnego i nie może być oderwane od wysokości opłacanych przez ubezpieczonego składek. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko w przypadku, gdy można stwierdzić, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności, nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia.
W sprawie świadczenia, o jakim mowa w art. 83 ust. 1, Prezes ZUS wydaje decyzję kierując się uznaniem administracyjnym. Ocena, czy został spełniony wymóg zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających brak wymaganych okresów w opłacaniu składek należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. Jednak to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem.
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy, ustalonym w oparciu o zebrany materiał dowodowy, organ prawidłowo uznał, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż nie można stwierdzić, iż skarżący na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym.
Kwestią decydującą o braku uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym były przerwy, jakie wystąpiły w ubezpieczeniu M. Ł. w latach 1990-1998 oraz w latach 1999-2009. Skarżący w okresie od 1990 r. do 2009 r., kiedy to został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy, z niespełna roczną przerwą od 1 lipca 1998 r. do 10 maja 1999 r., pozostawał poza ubezpieczeniem. Przy czym w latach 1990-1998 nie miał orzeczonej częściowej ani całkowitej niezdolności do pracy i nie wskazał w toku postępowania przyczyn pozostawania poza ubezpieczeniem w tym okresie. Pozostawanie poza ubezpieczeniem od 1999 r. skarżący tłumaczył natomiast stanem swojego zdrowia. Miał wprawdzie orzeczoną od 1999 r. częściową niezdolność do pracy, jednak w jego ocenie to orzeczenie było wadliwe, gdyż już w 1999 r. z uwagi na stan zdrowia był całkowicie niezdolny do pracy. W toku postępowania przed organem skarżący został poddany ponownemu procesowi orzeczniczemu i lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia 1 września 2010 r. ustalił u niego częściową niezdolność do pracy od 28 sierpnia 1998 r. do 30 czerwca 2009 r. oraz całkowitą niezdolność do pracy od 1 lipca 2009 r. do 31 października 2011 r.
Sąd zgodził się ze skarżącym, że jego stan zdrowia, częściowa niezdolność do pracy oraz wysoki stopień bezrobocia, ograniczały w pewnym stopniu możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia od 1999 roku; nie usprawiedliwiało to jednak braku po jego stronie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez tak wiele lat. Częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała bowiem możliwości podjęcia przez wnioskodawcę zatrudnienia, tylko ją ograniczała, a całkowitą niezdolność do pracy ustalono u niego dopiero od 1 lipca 2009 r. Brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że skarżący w latach 1999-2009 oraz wcześniej w latach 1990-1998, gdy nie miał jeszcze orzeczonej częściowej niezdolności do pracy, podejmował próby znalezienia zatrudnienia. Z informacji przekazanej przez Powiatowy Urząd Pracy w Koszalinie wynika, że skarżący był zarejestrowany jako bezrobotny tylko w okresach od 24 grudnia 2001 r. do 5 marca 2003 r. oraz od 28 września 2005 r. do 1 listopada 2005 r. Na dzień ustalenia całkowitej niezdolności do pracy skarżący, mając 46 lat życia, miał udokumentowane okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie 10 lat, 6 miesięcy i 11 dni. Przy czym w 10-leciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy nie miał udowodnionych żadnych okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym.
W ocenie Sądu, organ prawidłowo zatem wywiódł, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a tym samym nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia w tym trybie. Skarżący niewątpliwie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, nie wystarcza to jednak do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione.
Sąd jednocześnie zaznaczył, że wbrew zarzutom skargi, Prezes ZUS rozpoznając ponownie sprawę zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 569/10 i podjął działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym przez Sąd zakresie, natomiast w uzasadnieniu decyzji ustosunkował się do kwestii orzeczonej w stosunku do skarżącego od 1998 r. częściowej niezdolności do pracy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Ł., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu braku zaistnienia przesłanek do otrzymania świadczenia w drodze wyjątku;
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi pomimo oczywistego naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, przede wszystkim zaś przez niewywiązanie się przez Prezesa ZUS z wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z 12 sierpnia 2010 r. i brak realizacji wszystkich zaleceń.
W oparciu o przytoczone zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie sporna pozostaje przesłanka szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły skarżącemu otrzymanie świadczenia w zwykłym trybie. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, podobnie jak Prezes ZUS, zbyt rygorystycznie podchodzą do pojęcia niezdolności do pracy. Wskazuje na to odwoływanie się do orzeczeń o niezdolności do pracy wydawanych w przypadku skarżącego. Tymczasem w orzecznictwie na gruncie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wyraźnie podkreśla się, że decyzja o świadczeniu w drodze wyjątku, a w szczególności przesłanka niezdolności do pracy nie może być poparta tylko ustaleniami na podstawie orzeczeń lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Orzeczenie o częściowej niezdolności nie może być wiążące w sprawie, jeśli weźmie się pod uwagę zakres i ciężar dolegliwości skarżącego występujących na długo przed wydaniem orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy.
Sąd pierwszej instancji zdaje się pomijać fakt, że na etapie niniejszego postępowania skarżący nie może podważać wcześniejszych orzeczeń co do stanu jego zdrowia, nie może wykazywać nic ponad dołączoną do akt sprawy dokumentację lekarską. Możliwości skarżącego co do dowodzenia w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku są mocno ograniczone i wszelkie zgłaszane dowody o powołanie biegłych lekarzy co do niezdolności do pracy nie mogłyby zostać uwzględnione jako skierowane przeciwko orzeczeniom lekarzy orzeczników ZUS, a wyłącznie stan zdrowia skarżącego determinował jego niezdolność do pracy, co w połączeniu z dramatyczną wręcz sytuacją na rynku pracy w latach 1990 - 1999 i niewiele lepszą po 1999 r. uniemożliwiało mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Pomija się zupełnie fakt, że skarżący wobec braku możliwości podjęcia zatrudnienia prowadził własną działalność, ale z przyczyn zdrowotnych nie mógł jej wykonywać. Niezrozumiałym jest tak ścisłe przywiązanie WSA i Prezesa ZUS do wydanych w sprawie orzeczeń o niezdolności skarżącego do pracy (częściowej od 1999 r. i całkowitej od 2009 r.).
W przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie ma wszakże mowy o niezdolności do pracy stwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika lub komisji, a wyłącznie o niezdolności do pracy. Bezspornie orzeczenie o niezdolności do pracy nie należy do przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przesłanka szczególnych okoliczności, które stały się przyczyną niemożliwości uzyskania świadczenia w zwykłym trybie powinna być rozpatrywana indywidualnie w przypadku każdego wnioskującego, a nadto w ścisłym związku z sytuacją na rynku pracy w określonym czasie i miejscu, która determinuje przecież możliwości podjęcia zatrudnienia i tym samym podlegania ubezpieczeniu. W przypadku ubezpieczonego beznadziejna sytuacja na rynku pracy i jego oczywista "nieatrakcyjność" dla pracodawców przesądziły o braku możliwości podjęcia zatrudnienia i zdobycia stażu ubezpieczeniowego. Okoliczność ta jednak nie jest okolicznością stricte stanu faktycznego, którą można by udowodnić w sposób przewidziany przepisami.
Brak zgłoszenia do stosownego urzędu pracy i brak statusu bezrobotnego nie oznaczają automatycznie, że osoba pozbawiona takiego statusu nie stara się o zdobycie zatrudnienia. Kwestia nieatrakcyjności skarżącego na rynku pracy powinna być przedmiotem wnikliwej analizy okoliczności towarzyszących, takich jak miejsce zamieszkania skarżącego, wielkość bezrobocia, ilość zakładów pracy, możliwości podjęcia pracy przez osobę do pracy praktycznie niezdolną w jego miejscu zamieszkania, prac, jakie osoba ciężko chora mogłaby ewentualnie wykonywać.
Dodatkowo, przy orzekaniu w tego rodzaju sprawie powinno podejść się także z punktu widzenia zdrowego rozsądku i logicznego myślenia. Decyzja o świadczeniu w drodze wyjątku ma wszakże charakter uznaniowy i właśnie zdrowemu rozsądkowi między innymi pozostawia się kwestię przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia. W takich okolicznościach stanowisko Prezesa ZUS, że skarżący mógł zmienić miejsce zamieszkania w poszukiwaniu pracy wydaje się być oderwane od rzeczywistości, nie mówiąc o jakimkolwiek rozsądku czy logice.
Skarżący stoi na stanowisku, że suma tych okoliczności może przesądzić o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Uznaniowość decyzji o świadczeniu w drodze wyjątku została przewidziana po to, aby osoba orzekająca mogła zważyć wszystkie występujące okoliczności w sprawie, wszystkie powody mniejszej atrakcyjności wnioskującego na rynku pracy, jego stan zdrowia, wielkość bezrobocia, czas i miejsce jego występowania, możliwości zmiany miejsca zamieszkania, stan rodzinny, zdrowie członków rodziny, sytuację materialną i wiele innych, Każda z takich przesłanek ma charakter większej lub mniejszej osobistej tragedii wnioskujących, dlatego każda z nich powinna być wnikliwie oceniona pod kątem wpływu na możliwość przyznania świadczenia.
W ocenie skarżącego, nie wzięto pod uwagę wszystkich okoliczności, z powodu których nie może on otrzymywać świadczenia w zwykłym trybie. W orzecznictwie wydanym na gruncie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS podkreśla się wielokrotnie, że zbadaniu podlegają wszelkie aspekty sprawy. Niektóre z tych aspektów nie są z punktu widzenia technicznego możliwe do udowodnienia. Oczywiście - skarżący miał pełne prawo składania wniosków dowodowych, ale okoliczności takie jak liczne odmowy zatrudnienia, poszukiwanie pracy w latach 1990 - 1998 jest niemożliwe z uwagi na upływ czasu, na stan zdrowia skarżącego, a także stan zdrowia jego małżonki.
W ocenie pełnomocnika, zarówno organ orzekający jak i Sąd pierwszej instancji podeszli do sprawy bezrefleksyjnie, nie biorąc pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. Skarżący ma poczucie "szablonowego" załatwienia jego wniosku, w oderwaniu od jego rzeczywistej sytuacji na przestrzeni ostatniego dwudziestolecia.
Poczucie takie potęguje brak ustaleń poczynionych przez Prezesa ZUS zgodnie z wytycznymi nałożonymi przez WSA w wyroku z 12 sierpnia 2010 r. i w efekcie naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji polega w tym przypadku na oddaleniu skargi, pomimo zasadności podniesionych zarzutów, które doprowadzić winny do obalenia orzeczeń Prezesa ZUS. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że Prezes ZUS ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku WSA z 12 sierpnia 2010 r. i podjął działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym zakresie. Prezes ZUS nie odniósł się do wytycznych, nie zrealizował zaleceń Sądu, co uchybia takiej decyzji, dyskwalifikuje ją i wymaga jej uchylenia, a nie oddalenia skargi. Zakres wytycznych przewidywał sprawdzenie i ustalenie: okoliczności częściowej niezdolności do pracy; jakie prace były dla skarżącego wskazane w okresie od powstania częściowej niezdolności do pracy do chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy; czy na terenie zamieszkania M. Ł. lub w pobliżu istniały możliwości podjęcia pracy zgodnie z zaleceniami lekarskimi; jak kształtował się lokalny rynek pracy w tym okresie. Tymczasem Prezes ZUS w decyzji z dnia 6 kwietnia 2011 r. wskazał tylko, że nie jest rolą lekarza orzecznika ZUS określanie prac, które może wnioskodawca wykonywać po otrzymaniu orzeczenia o częściowej niezdolności do pracy. W takich okolicznościach stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o zrealizowaniu wytycznych jest nieprawdziwe.
W tym więc zakresie Sąd w sposób niewątpliwy naruszył prawo procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do oddalenia skargi, a były podstawy do jej uwzględnienia. Nie może być bowiem tak, by to lekarz orzecznik swoją "opinią" wpływał tak jednoznacznie na decyzję Prezesa ZUS. Z treści art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jasno określono, kto zajmuje się wydaniem orzeczenia, kto realizuje wytyczne. Organ po powzięciu informacji, kto mógłby orzec w przedmiocie wytycznych winien podjąć stosowne kroki celem poczynienia ustaleń. Przedmiotem wytycznych było "sprawdzenie i ustalenie" a nie wyłącznie "podjęcie starań w zakresie sprawdzenia i ustalenia". Prezes ZUS podjął starania zwracając się do lekarza orzecznika ZUS, ale nic ponadto. Tym samym Prezes ZUS dopuścił się oczywistych zaniedbań, a Sąd uznając takie decyzje za nienaruszające prawo dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych na wstępie niniejszej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki - określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. - w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
W ramach zarzutów procesowych zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wskazanych przepisów przez Sąd pierwszej instancji, według strony skarżącej, polega na oddaleniu skargi M. Ł. pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym naruszone zostały naczelne zasady postępowania administracyjnego, nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim poprzez przyjęcie przez Sąd, iż Prezes ZUS wywiązał się z wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2010 r.
Odnosząc się powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że w ramach tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej nie może być rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestia oceny przez Sąd pierwszej instancji wywiązania się przez Prezesa ZUS z zaleceń zawartych w wyroku z 12 sierpnia 2010 r. Zarzut odnoszący się do zrealizowania przez organ administracji oraz Sąd obowiązków wynikających ze związania wcześniejszym prawomocnym wyrokiem wydanym w tej sprawie mógłby być przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyby w podstawie skargi kasacyjnej został podniesiony zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Takiego zarzutu jednak skarga kasacyjna nie formułuje.
Przechodząc do zarzutu niewłaściwej oceny przez Sąd pierwszej instancji sposobu przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego, zauważyć należy, iż w związku z uznaniowym charakterem decyzji w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie, czy organy orzekające mogły działać w granicach uznania administracyjnego i czy granic tych nie przekroczono. Obejmuje to ustalenie, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy oraz czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania.
Takich ustaleń Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie dokonał i zasadnie przyjął, że granice uznania administracyjnego w tej sprawie nie zostały przekroczone. Istotne w tej sprawie elementy stanu faktycznego Sąd właściwie ocenił, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Trafnie podzielił stanowisko organu, który przyjął, że skarżący nie spełnia jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, iż okoliczności faktyczne związane z brakiem zatrudnienia, a także stanem zdrowia skarżącego, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej, brane były pod uwagę przez organ na etapie postępowania administracyjnego. Przypomnieć przy tym należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem polegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.
Tymczasem podnosząc zarzut niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym wszystkich okoliczności sprawy, autorka skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, jakie okoliczności - poza już ustalonymi w toku postępowania administracyjnego - Prezes ZUS zobligowany był uwzględnić oraz w jaki sposób mogły one wpłynąć na wynik niniejszej sprawy. Zarzucając "bezrefleksyjność" w podejściu do sytuacji skarżącego i "szablonowość" rozstrzygnięcia, autorka skargi kasacyjnej sama posługuje się mało konkretnymi sformułowaniami ogólnikowo stwierdzając, że "nie wzięto pod uwagę wszystkich okoliczności, z powodu których nie może on otrzymywać świadczenia w zwykłym trybie". Powołując się na okoliczności takie jak "liczne odmowy zatrudnienia, poszukiwanie pracy w latach 1990 – 1998", stwierdza, iż są one niemożliwe do udowodnienia ze względu na upływ czasu. Nie wskazuje natomiast, z jakich powodów należy uznać, że możliwości takie posiadał Prezes ZUS. Nie ma wątpliwości, że również poza możliwościami organu było ustalenie, czy na terenie zamieszkania skarżącego lub w pobliżu istniały możliwości podjęcia przez niego pracy zgodnie z zaleceniami lekarskimi, zważywszy że chodzi o okres sięgający ponad 20 lat wstecz. Mając na uwadze przebieg postępowania administracyjnego i dokonane w jego toku ustalenia organu, które Sąd pierwszej instancji poddał szczegółowej analizie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie można zarzucić, że Sąd nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i wydał wyrok nie dysponując pełnymi dowodami.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przypomnieć należy, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowanym na tle powyższego przepisu przyjmuje się, iż aby świadczenie mogło zostać przyznane wymaga się, aby wszystkie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione łącznie. Wskazuje się również, iż świadczenie przyznawane w drodze wyjątku nie ma charakteru świadczenia socjalnego przyznawanego wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. W kategoriach szczególnych okoliczności nie może być oceniane powoływanie się na fakt pozostawania bez pracy. Istotne znacznie mają bowiem w tym wypadku dowody potwierdzające rzeczywistą aktywność w poszukiwaniu pracy. Nie jest zatem okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem (por. wyrok NSA z dnia 1 październik 2010 r. sygn. akt I OSK 295/09 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 252/06 i z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1164/05 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący udowodnił okres składkowy wynoszący 10 lat, 6 miesięcy i 11 dni i że w okresach od dnia 1 czerwca 1990 r. do dnia 30 czerwca 1998 r. i od dnia 11 maja 1999 r. do dnia 30 czerwca 2009 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne wnioskodawcy, które nie zostały usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami.
Niewątpliwie stan zdrowia skarżącego utrudniał mu podjęcie zatrudnienia, nie oznacza to jednak, że podjęcie przez niego pracy w ogóle nie było możliwe. Skarżący nie wykazał bowiem jakiejkolwiek aktywności związanej z poszukiwaniem pracy połączonej z ubezpieczeniem społecznym.
Nie może stanowić wystarczającej podstawy przyznania świadczenia w drodze wyjątku trudna sytuacja życiowa i finansowa rodziny skarżącego. Przypomnieć należy, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od spełnienia się wszystkich wymienionych w nim przesłanek.
W świetle powyższego, uznać należy, iż skoro w niniejszej sprawie - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - skarżący nie spełniał jednej z przesłanek, o których mowa w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy, bowiem nie wystąpiły szczególne okoliczności, o jakich mowa w tym przepisie, to Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanego przepisu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.