Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2185/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dalej również jako "WSA", postanowieniem z 5 kwietnia 2018 r. odrzucił skargę R.P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej jako "DIAS", w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby.

W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych. WSA powołał się na art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); dalej jako "p.p.s.a". Według WSA czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), dalej jako "PwKAS", nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie prawno-kształtujących skutków. Jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej, zgodnie z art. 169 ust. 4 PwKAS, przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Kontynuacją tej regulacji są przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), dalej jako "ustawa o KAS", (w tym art. 277 i art. 276 ust. 1 ustawy o KAS).

Reasumując WSA uznał, że skarga do sądu administracyjnego na złożoną funkcjonariuszowi celnemu propozycję zatrudnienia nie przysługuje, ponieważ nie stanowi ona decyzji administracyjnej ani innego aktu lub czynności o w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie można zatem przyjąć, że możliwym jest pozostawanie organu w bezczynności polegającej na rozpoznaniu "odwołania" wniesionego od złożonej propozycji zatrudnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł R.P., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a to:

• art. 170 ust. 3 PwKAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez ich nieprawidłową interpretację i pominięcie, że zakończenie stosunku służbowego skarżącego wymaga wydania decyzji administracji, do czego nie doszło w niniejszej sprawie przez co organ administracji publicznej pozostaje w tym zakresie w stanie bezczynności, która nie została stwierdzona przez sąd pierwszej instancji;
• art. 165 ust. 7 PwKAS, przez jego niewłaściwą wykładnię, a przez to i niewłaściwe zastosowanie i tym samym przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mogło dojść do przekształcenia stosunku administracyjnoprawnego w stosunek cywilnoprawny (pracy) na mocy propozycji nowych warunków zatrudnienia; uznanie mimo konieczności zapewnienia ochrony skarżącego, że wręczona przez organ propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej i tym samym nie ma podstaw dla uznania bezczynności organu w zakresie wniesionego przez skarżącego odwołania, a przez to uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdy nie wydano decyzji o zakończeniu stosunku służbowego skarżącego, jak również są podstawy, aby uznać w celu zapewnienia mu ochrony jego interesu prawnego, że złożona mu przez organ propozycja warunków zatrudnienia zawierająca w swoich elementach: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, podpis organu, stanowiła przejaw władczego i jednostronnego działania organu, przez które to zdecydował on w sposób arbitralny o prawach i obowiązkach skarżącego w tym zwłaszcza o zakończeniu przez niego służby w formacji Służby Celnej i może ona być w takich okolicznościach traktowana jako decyzja administracyjna;
• art. 165 ust. 3 i ust. 7 PwKAS, przez nieprawidłową interpretację i brak zwrócenia uwagi, że wskazuje on na rozróżnienie sytuacji prawnej pracowników oraz funkcjonariuszy i w sposób jednoznaczny przesądza o obowiązku złożenia tym ostatnim propozycji służby, przez co WSA nie wykonał również w tym miejscu postawionego mu celu polegającego na kontroli działań i bezczynności organów administracji publicznej i nie stwierdził również bezczynności organu polegającej na braku złożenia propozycji służby skarżącemu, mimo że w świetle omawianych przepisów był do tego zobowiązany;
• art. 144 ust 1 ustawy o KAS, upoważniających do niezłożenia propozycji służby funkcjonariuszowi, przez ich błędną interpretację, a ściślej brak rozważenia, że nie były i nie mogły być one zastosowane do skarżącego, a z uwagi na brak ich zastosowania doszło również do bezczynności, na skutek braku wydania decyzji o zakończeniu stosunku służbowego pomiędzy skarżącym a organem;
• art. 165 ust. 3 oraz art. 170 ust.1 PwKAS oraz art. 179 i 180 PwKAS, przez ich niewłaściwą wykładnię, a przede wszystkim brak zakwestionowania w toku postępowania sądowego wydania przez organ propozycji nowych warunków zatrudnienia oraz brak wydania jednoczesnej decyzji o zakończeniu stosunku służbowego oraz brak jej zmiany w trybie autokontroli w związku ze złożeniem przez skarżącego odwołania, uniemożliwienia przez organ skarżącemu weryfikacji przez organ wyższego stopnia propozycji warunków zatrudnienia i przez to umożliwienie utrzymania jej w mocy i przy tym uniemożliwienie przeprowadzenia prawidłowego i legalnego trybu odwoławczego w niniejszej sprawie, jak też należytego i dokładnego rozważenia przesłanek ustawowych z powołanego przepisu, tj. nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby, jak również brak stwierdzenia, że art. 170 ust. 1 PwKAS może być tylko zastosowany, gdy zachodzą przesłanki z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS;
• art. 169 PwKAS przez ich niewłaściwą wykładnię, poprzez brak zakwestionowania jego niezastosowania wobec skarżącego i zaakceptowanie tym samym dokonanego przez organ administracji publicznej bezpodstawnego pozbawienia przywilejów wynikających z pełnienia przez skarżącego służby jako funkcjonariusza celnego;
• art. 45 ust. 1, 77 ust. 2 Konstytucji RP, przez pozbawienie skarżącego na skutek wydania zaskarżonego postanowienia prawa do sądu i weryfikacji rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach;
• art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, przez naruszenie zasady równości wobec Skarżącego, przez zaakceptowanie bezpodstawnego zróżnicowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy oraz członków korpusu służby cywilnej, pozbawienie go możliwości kwestionowania zakończenia stosunku służbowego;

2. przepisów postępowania przez sądami administracyjnymi, jak również procedury administracyjnej które miały wpływ na wynik sprawy, a dokładnie:

1. art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p. p. s. a. w związku z:

• art. 35 i in. k.p.a. przez brak stwierdzenia przez Sąd, że doszło do przekroczenia przez organ ram czasowych określonych przepisami regulującymi terminy rozpoznawania spraw administracyjnych zarówno przez brak wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego, jak i w związku z brakiem rozpoznania odwołania Skarżącego i nieczynienie użytku z przydanej mu kompetencji, a także podejmowanie nieekonomicznych działań przedłużających czas postępowania, a przez to działanie sprzeczne z zasadami praworządności i legalizmu;
• art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. przez brak uznania pomimo wykazywania przez złożoną skarżącemu propozycję zatrudnienia cech władczego i jednostronnego aktu administracyjnego, że stanowi on decyzję administracyjną, a przez to organ w związku z brakiem nadania biegu odwołaniu skarżącego popada w stan bezczynności;
• art.7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji niewyczerpujące zbadanie i subsumcję materiału dowodowego z ustaleniami prawnymi, poprzez zaniechanie ustalenia w postępowaniu administracyjnym, jak również przed WSA, że doszło do władczego rozstrzygnięcia oraz przyczyn skierowania do niego;
• 138 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uznania ich naruszenia wskutek odstąpienia przez organ nadania odwołaniu oraz pozostałym środkom odwoławczym złożonym przez skarżącego, prawidłowego trybu, brak nadania swemu rozstrzygnięciu prawidłowej formy prawnej, tj. w formie decyzji administracyjnej, brak wykazania w uzasadnieniu motywacji organu dla takiego rozstrzygnięcia;
• art. 15 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu weryfikacji w toku postępowania administracyjnego prawidłowości złożonej propozycji, a tym samym zamknięcie mu również drogi sądowoadministracyjnej celem skontrolowania działań organu pod kątem kryterium legalności;
• art. 58 par. 1 pkt 1 p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i odrzucenie skargi skarżącego, pomimo że dotyczyła ona aktu administracyjnego o charakterze władczym i indywidualnym, przez co nie można uznać, że sprawa nie dotyczyła aktu administracyjnego;
• art. 134 par. 1 p.p.s.a. przez brak rozważenia przez sąd pierwszej instancji innych możliwości rozstrzygnięcia całej sprawy w celu ochrony zarówno interesu prawnego skarżącego, jak również obiektywnego porządku prawnego, który to przez lukę w ustawodawstwie nie zapewnia pełnej ochrony jednostce, jak również wprowadza niepewność co do sytuacji prawnej, godząc tym samym w zasady pewności prawa, trwałości decyzji administracyjnych, zasadę zaufania do państwa i prawa oraz ochrony praw słusznie nabytych przez obywateli, a to brak zawrócenia uwagi na brak podstaw dla niezłożenia skarżącemu propozycji służby, brak zakwestionowania zgodnego z prawem zakończenia stosunku służby i tym samym brak zauważenia bezczynności organu w tym zakresie i przez to odstąpienie od zobowiązania organu do złożenia skarżącemu propozycji służby, względnie zakończenia jej w drodze decyzji administracyjnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną DIAS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Trafnie sąd pierwszej instancji ocenił, że propozycja nowych warunków zatrudnienia nie jest sprawą administracyjną, bowiem ustawodawca regulując zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w KAS przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji nowych warunków służby (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej), oraz przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 276 ust. 1 ustawy o KAS). W pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania tych czynności do sądu. Tak więc przyjęcie przez skarżącego propozycji zatrudnienia powoduje nawiązanie się stosunku pracy, którego istnienie i treść może podlegać badaniu przez sąd pracy. Zgodnie bowiem z art. 277 ustawy o KAS zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Skoro zatem propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu nie jest decyzją administracyjną, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania podlegała odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych.

Przyjęte powyżej stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. W związku zaś z faktem, że przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od otrzymanej propozycji pracy, która zdaniem skarżącej jest też decyzją o zwolnieniu ze służby, to uznanie przez sąd pierwszej instancji braku kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było następstwem prawidłowego przyjęcia, że złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną. Sąd pierwszej instancji zasadnie podniósł, że przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W konsekwencji uznać należało, że złożone w sprawie przez skarżącego pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., gdyż jak zostało już wskazane pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tym samym uznać należało, że nie przysługuje na nie skarga na bezczynność, albowiem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. oraz w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zatem w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie mając do tego podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).